شهرسازی و حقوق یادداشت هشتم: تقابل طرح های شهرسازی با منافع خصوصی مالکان » پایگاه خبری تحلیلی برزن نیوز
×

فهرست عناوین

true

ویژه های خبری

true
    امروز  جمعه - ۲۲ آذر - ۱۳۹۸  
it is true
true
true
شهرسازی و حقوق یادداشت هشتم: تقابل طرح های شهرسازی با منافع خصوصی مالکان

همانطور که در یادداشت های پیشین مطرح گردید، شهرسازی و طرح های توسعه شهری با تاکید بر تامین منافع عمومی تهیه شده و تامین کننده نظم عمومی و از این رو، به عنوان قاعده آمره، الزام آورند. اما طرح ها در مسیر تهیه و اجرا در موارد بسیاری، با منافع خصوصی اشخاص و مالکیت شهروندان بر عین و منفعت اموالشان و حق بهره برداری از آنها در تضاد قرار می گیرند. در این نوشتار به سوالات زیر خواهیم پرداخت:

  • اهمیت مالکیت در نظام حقوقی ما چگونه است؟
  • تقابل طرح های شهرسازی و حقوق مالکانه افراد چگونه پیش می آید؟
  • در رویه قانونی و قضایی چه راه حل هایی جهت تامین منافع عمومی از یک طرف و احقاق حق مالکیت اشخاص از طرف دیگر پیش بینی شده است؟

 

مالکیت

در نظام حقوقی و فقهی ما، موضوع مالکیت بسیار با اهمیت تلقی شده و در قواعد فقه، به استناد حدیث مرسله “الناس مسلطون علی اموالهم” به معنی “مردم بر اموالشان مسلط هستند” از پیامبر اسلام و دیگر احادیث، از آن به قاعده تسلیط، تسلط یا سلطنت یاد می شود؛ در قانون نیز اصل ۴۷ قانون اساسی و مواد ۳۰ و ۳۱ قانون مدنی بر آن صحه گذاشته اند:

اصل‏ ۴۷- مالکیت‏ شخصی‏ که‏ از راه‏ مشروع‏ باشد محترم‏ است‏. ضوابط آن‏ را قانون‏ معین‏ می‏ کند.

ماده ۳۰- هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردی که قانون استثناءکرده باشد.

ماده ۳۱- هیچ مالی را ازتصرف صاحب آن نمی تواند بیرون کرد مگر به حکم قانون.

مفاد قاعده تسلیط این است که هر مالکی نسبت به مال خود تسلط کامل دارد و می تواند در آن هرگونه تصرفی اعم از مادی و حقوقی بنماید و هیچکس نمیتواند او را بدون مجوز شرعی و قانونی از تصرفات منع کند. به عبارت دیگر به موجب این قاعده اصل بر آن است که همه گونه تصرفات برای مالک مجاز است مگر آن که به موجب دلیل شرعی یا قانونی خلاف آن ثابت شود.

 

تقابل طرح های شهرسازی و حقوق مالکانه

طرح های شهرسازی به عنوان محملی برای تعیین و پیشنهاد طرح های عمومی و عمرانی، در بسیاری موارد با حقوق مالکانه شهروندان در تقابل هستند مانند:

  • تعیین کاربری های خدمات عمومی و غیرانتفاعی مانند فضای سبز، آموزشی، درمانی، ورزشی و… در اراضی و املاک مردم
  • پیشنهاد پروژه های عمرانی و تاسیسات شهری مانند خطوط انتقال نیرو، تصفیه خانه، ایستگاه های پمپاژ و تقویت فشار آب و برق، تاسیسات مخابراتی و اینترنتی و…
  • تعیین حرائم ایمنی و امنیتی تاسیسات در اراضی و املاک خصوصی مانند حریم دکل های برق فشار قوی، حریم راه ها و…
  • پیشنهاد پروژه های راهسازی، توسعه یا تعریض معابر و میادین
  • احداث خطوط، ایستگاه ها یا پایانه های حمل و نقل عمومی و قرارگیری آنها در املاک شهروندان

این تقابل میان تامین منافع و نیازمندی های عمومی با منافع و حقوق مالکانه اشخاص، از مهم ترین چالش های اجرای طرح های شهرسازی و مدیریت شهری است چرا که در کنار مالکیت، موضوع تامین حاجت عمومی نیز در فقه و قوانین مورد تاکید قرار گرفته و به عنوان مظاهر اضطرار، مُشَرِّع دانسته شده است یعنی لزوم تامین آن میتواند منجر به وضع مجوز شرعی و قانونی شود. برای مثال، مجوز تملک اراضی اشخاص جهت تامین یک الزام عمومی؛ اما نقطه چالش اینجاست که به دلیل حرمت و پابرجایی اصل مالکیت، این جواز مشروط به شرایطی گردیده که نقض غرض پدید نیاید یعنی برای تامین رفاه و حمایت از جامعه و تامین حاجت عمومی، رفاه و امنیت عده ای از مردم را نباید بر هم زد بلکه بار اجتماعی این حاجت عمومی و هزینه های مربوط به آن را نیز خود جامعه باید تحمل کند.

در این نوشتار، به اختصار به راهکارهای قانونی پیش بینی شده جهت حل این تقابل و نکات آن  پرداخته و در نوشته های آتی به شرایط و تالی فاسدهای ناشی از دو مفهوم منفعت عمومی و مالکیت خصوصی می پردازیم.

 

حل تقابل طرح های شهرسازی و حقوق مالکانه

قانونگذار در سال ۱۳۶۷ در صدد برآمد با تصویب قانون “تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها”، گامی در حل این مشکل بردارد چرا که با تصویب طرح ها، املاک بسیاری از مردم در طرح واقع شده و حاصل آن، مدت ها بلاتکلیفی و محرومیت از حق ساخت و ساز یا بازسازی ملک و همچنین کاهش ارزش مالی املاک شهروندان بود.

در ماده واحده قانون فوق آمده است:

ماده واحده – کلیه وزارتخانه‌ ها، مؤسسات، سازمان ها، نهادها، شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت و شهرداری ها و مؤسساتی که شمول قانون بر آنها ‌مستلزم ذکر نام باشد، مکلف می‌باشند در طرح‌های عمومی یا عمرانی که ضرورت اجراء آنها توسط وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی با رعایت ‌ضوابط مربوطه تصویب و اعلان شده باشد و در اراضی و املاک شرعی و قانونی اشخاص اعم از (‌حقیقی و حقوق) قرار داشته و در داخل محدوده‌ شهرها و شهرک ها و حریم استحفاظی آنها باشد، پس از اعلام رسمی وجود طرح، حداکثر ظرف مدت هجده ماه نسبت به انجام معامله قطعی و انتقال‌اسناد رسمی و پرداخت بهاء یا عوض آن طبق قوانین مربوطه اقدام نمایند.

در هجده ماه مذکور در متن ماده واحده، کلیه حقوق مالکانه اشخاص سلب می شود و معمولا هیچگونه اقدامی از جانب مالک صورت نمی گیرد. نکاتی در اینجا لازم به ذکر است:

  1. همانطور که در یادداشت های پیشین بیان شد، ضرورت اجرای طرح باید به تصویب بالاترین مقام دستگاه اجرایی برسد و موضوعی شخصی، سلیقه ای یا دورن­اداره ای نیست.
  2. مالکیت فرد باید شرعی و قانونی باشد و تصرف غصبی یا بلاحق، موجد حقی در این زمینه نخواهد بود.
  3. وجود طرح باید به صورت رسمی اعلام شده باشد و نقل قول شفاهی و غیررسمی، الزام آور نخواهد بود.
  4. مبدا محاسبه ۱۸ ماه، از تاریخ اعلام رسمی وجود طرح (ابلاغ) است نه تاریخی که شهرداری یا دیگر دستگاه های اجرایی مدعی آن باشند.
  5. تملک اراضی و املاک برای اجرای طرح ها، منوط به پرداخت بهای آن و انتقال قطعی و رسمی است که تملک بلاعوض یا رایگان، معتبر نمی باشد. (موضوعات تملک، انواع بها، تملک رایگان و غیره در نوشتارهای آتی بررسی می شوند)

اما پس از ۱۸ ماه، مالک می تواند متقاضی برخورداری از مزایای ملک خود باشد. در اینجا تبصره ۱ ماده واحده، بیان می دارد:

تبصره ۱ – در صورتی که اجرای طرح و تملک املاک واقع در آن به موجب برنامه زمان بندی مصوب به حداقل ۱۰ سال بعد موکول شده باشد،‌ مالکین املاک واقع در طرح از کلیه حقوق مالکانه مانند احداث یا تجدید بنا یا افزایش بنا و تعمیر و فروش و اجاره و رهن و غیره برخوردارند و در‌صورتی که کمتر از ۱۰ سال باشد مالک هنگام اخذ پروانه تعهد می‌نماید هر گاه زمان اجرای طرح قبل از ده سال شروع شود حق مطالبه هزینه احداث و‌تجدید بنا را ندارد.

لازم به ذکر است مدت ده ساله فوق، به موجب قانون مصوب ۱۳۸۰٫۱٫۲۲ به ۵ سال کاهش یافته است. مستفاد از تبصره ۱ این است که اگر اجرای طرح در ۵ سال آینده در برنامه دستگاه اجرایی باشد مالک از حقوق مالکانه خود برخوردار است اما تعهد می دهد که اگر هزینه ای در ملک خود انجام داد اعم از تخریب، بازسازی و…، در صورتی که دستگاه قصد اجرای طرح را داشت مالک نمی تواند مدعی دریافت این هزینه ها بشود و فقط مستحق دریافت خسارت طبق وضعیت ملک پیش از اقدامات انجام شده خواهد بود. اگر هم اجرا به بیش از ۵ سال آینده موکول شد از کلیه حقوق مالکانه برخوردار بوده و اگر هم هزینه ای در ملک خود کرد میتواند در زمان اجرای طرح، آن را از دستگاه مجری مطالبه کند.

تبصره های ۲ و ۳ نیز رویه عملی ثبت وضعیت موجود ملک و نحوه تامین اراضی و املاک معوض توسط دستگاه اجرایی را مشخص کرده و تبصره ۴ نیز در مورد موضوع ورود به محدوده و تملک رایگان اراضی ناشی از آن بوده و در نوشته های بعدی بحث خواهد شد.

۱- این قانون با وجود تلاش شایسته و قابل تقدیر قانونگذار برای حل مشکلات ناشی از طرح های شهرسازی، در موارد مهمی دارای نقص، اجمال یا سکوت است و با توجه به عدم تدوین آیین نامه اجرایی، مسائل مطرح شده در اجرای قانون و پرونده های طرح شده در محاکم دادگستری در این باب، متنوع بوده و رویه های اداری و قضایی نیز دستورالعمل ها و آرای متقاوت و بعضا، متضادی را صادر کرده و قانون را به اشکال مختلف تکمیل کرده اند که در اینجا اختصارا به تعدادی از آنها اشاره می شود:

۲- قانونگذار، برخورداری مالک از کلیه حقوق مالکانه را پس از ۱۸ ماه، منوط به هیچگونه شرطی نکرده است برای مثال پرداخت عوارض یا هزینه خاص، واگذاری بخشی از ملک به شهرداری یا دستگاه اجرایی، پرداخت هزینه یا عوارض تغییر کاربری و… . هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در رای به شماره دادنامه ۴۳۷/۸۶-۴۳۸ مورخ ۱۳۸۶٫۶٫۲۵، به این موضوع اشاره داشته و مصوبه مورخ ۱۳۸۳٫۱۰٫۲۹ شورای شهر تهران با عنوان تعیین عوارض جهت تغییر کاربری املاک واقع در طرح های دولتی را ابطال نموده است.

۳- برخورداری مالک از حقوق مالکانه منوط و مشروط به اعلام عدم نیاز دستگاه اجرایی یا موافقت دستگاه با هرگونه اقدام مالک نشده و تنها شرط تصریح شده، قید زمانی ۵ ساله است. قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر نیز در ذیل ماده ۵۹  صراحتا آورده است که: “شهرداری ها مکلفند در صورت عدم اجرای طرح با کاربری مورد نیاز دستگاه های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری تا پایان مهلت قانونی، بدون نیاز به موافقت دستگاه اجرایی ذی ربط با تقاضای مالک خصوصی یا تعاونی با پرداخت عوارض و بهای خدمات قانونی طبق قوانین و مقررات مربوطه پروانه صادر کنند.”

البته متقابلا استعلام مالک از دستگاه اجرایی در مورد عدم نیاز دستگاه به ملک و اعلام عدم نیاز به هر دلیلی مانند مناسب نبودن محل یا شرایط ملک یا فقدان اعتبارات مالی برای اجرای طرح نیز دلیلی برای تعهد ندادن مالک و استحقاق وی جهت دریافت خسارت های اقدامات انجام شده در ۵ سال نخواهد بود.

۴- اصاله الاطلاق “کلیه حقوق مالکانه” مذکور در تبصره ۱ ماده واحده، نافی هرگونه تحدید و تقید حقوق مالک است و نمیتوان مالک را محدود و ملزم به استفاده یا انتفاع از ملک صرفا در کاربری خدماتی یا طرح عمرانی مصوب نمود. این مهم در رای هیات عمومی فوق الذکر و همچنین دادنامه هیات عمومی دیوان عدالت به شماره ۱۶۹ مورخ ۱۳۸۱٫۵٫۱۷ نیز اشاره شده و به اعتبار اصل تسلیط به مالک اجازه داده شده است که همانند املاک مجاور فاقد طرح، از ملک خود با رعایت ضوابط قانونی مربوط استفاده نماید.

۵- یکی از سوالات و ابهامات مهم این است که در صورت عدم اجرای طرح در مهلت مقرر، آیا طرح کلا منتفی می شود یا اینکه طرح منتفی نشده و فقط مالک از حقوق مالکانه اش برخوردار خواهد شد؟

به نظر میرسد در این موضوع، قانون تعیین وضعیت دارای نقص و سکوت بوده و رویه قضایی نیز گرایش به ابقای طرح در حین برخورداری مالک از حقوق مالکانه است. در آرای مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه ۴۳۷/۸۶-۴۳۸ مورخ ۱۳۸۶٫۶٫۲۵ و دادنامه شماره ۱۰۲ مورخ ۱۳۹۱٫۲٫۲۵ این موضوع تصریح شده است:

– “حکم مقنن در واقع و نفس الامر، مفید بی اعتباری طرح مصوب و نتیجتا انتفای کاربری آن در مقام اعمال حقوق مالکانه است.”

– “حکم مقرر در قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب ۱۳۶۷ اصلاحی ۱۳۸۰ دلالتی بر ابطال طرح های عمومی و عمرانی دستگاه های مصرح در متن ماده واحده، در صورت عدم اجرا در مهلت مقرر ۵ ساله قانونی ندارد و فقط بر حفظ حقوق مالکان املاک واقع در طرح های عمرانی و عمومی از حیث احداث یا تجدید بنا یا افزایش بنا، تعمیر، فروش، اجاره و رهن و غیره تاکید دارد.”

تفاوت موجود در اینجاست که اگر طرح کلا منتفی شود، مالک یا از کاربری سابق زمین خود برخوردار شده (قاعده استصحاب) یا از کاربری املاک مجاور فاقد طرح برخوردار می شود و وجود طرح بر روی زمین وی منتفی خواهد شد و ارزش زمین یا ملک به حالت بدون طرح باز خواهد گشت (افزایش خواهد یافت). همچنین در این حالت میتوان درخواست ابطال طرح یا تغییر کاربری از خدماتی غیرانتفاعی پیشنهادی به کاربری مسکونی یا انتفاعی را مطرح و حتی در صورت مانع تراشی شهرداری، از دیوان عدالت اداری، دادخواست تغییر کاربری را مطرح نمود. اما اگر طرح منتفی نشود برچسب “زمین یا ملک داخل طرح” و در نتیجه تنزل ارزش مالی آن همیشه بر دارایی مالک باقی خواهد ماند و حتی احداث بنا با کاربری غیر از طرح بر اساس قانون تعیین وضعیت نیز پس از گذشت زمان، منجر به ایجاد حقوق مکتسبه کاربری برای مالک نخواهد شد و طرح آتی نیز میتواند مجددا ملک را در طرح قرار دهد یا ماهیتا، ملک را دارای کاربری خدماتی قلمداد نماید. همچنین در این حالت، دادخواست ابطال طرح یا دادخواست تغییر کاربری خدماتی در دیوان عدالت اداری مسموع نبوده یا منجر به نتیجه مطلوب نخواهد شد.

۶- منظور از “برنامه زمانبندی” در متن تبصره ۱ ماده واحده قانون تعیین وضعیت، مشخص نشده و ابهاماتی از این دست را ایجاد می کند که آیا دستگاه اجرایی بر اساس برنامه مدون خاصی باید اعلام نیاز یا عدم نیاز کند یا این تشخیص به رییس دستگاه (در سطح محلی یا کشوری) واگذار شده یا نبود برنامه زمانبندی، حقی را برای مالک ایجاد خواهد کرد و…؟

۷- یکی دیگر از ابهامات قانون تعیین وضعیت این است که هرچند در تبصره ۱ به برخورداری مالک از حقوق مالکانه تصریح شده اما مشخص نشده است که مالک، طبق چه ضوابط و مبنایی از حقوق خود برخوردار خواهد شد؟

این سکوت و اجمال قانون، باب تفاسیر متعددی را در رویه اجرایی شهرداری ها گشوده و موجبات تفاوت شهروندان در برابر قانون و بعضا، تضییع حقوق مردم و سو استفاده شهرداری ها را فراهم آورده چرا که نوع کاربری، تراکم ساختمانی و سطح اشغال قابل درخواست توسط مالک مشخص نشده است. از این رو، کاربری مجاورین، کاربری پایه، کاربری غالب منطقه، تراکم پایه، تراکم مجاورین، تراکم حداقل و حتی حداکثر زیربنای ۱۵۰ متر مربع (مصوب ۱۳۷۱٫۶٫۱۶ شورایعالی شهرسازی و معماری) و حتی تراکم ساختمانی صفر درصد در رویه اجرایی شهرداری ها به چشم میخورد. شوراهای شهر نیز با مبنا قراردادن کاربری و تراکم حداقلی، برای ارتقای آنها (مثلا  از کاربری مسکونی به مختلط مسکونی تجاری یا تراکم پایه به تراکم مجاورین که بیشتر است) عوارض وضع می کنند.

در مورد کاربری، دادنامه ۴۳۷/۸۶-۴۳۸ مورخ ۱۳۸۶٫۶٫۲۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری نحوه استفاده از زمین را همانند املاک مشابه و مجاور فاقد طرح با رعایت ضوابط قانونی قرار داده است. در مورد تراکم، رویه قضایی مشخصی در آرای محاکم دیده نمی شود اما در رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۸۱۷ مورخ ۱۳۹۵٫۱۰٫۱۴ آمده است که شهرداری ملزم به اعطای پروانه با حداکثر تراکم نیست و الزام قانونی در این خصوص وجود ندارد همچنین به موجب این رای هیات عمومی، دادنامه شماره ۳۶۶ مورخ ۱۳۸۹٫۲٫۱۹ شعبه ۳۱ دیوان عدالت اداری صحیح و موافق مقررات دانسته شده که در این دادنامه، ذکر شده است که شهرداری علی القاعده بر مبنای موازین و مصوبات کمیسیون ماده ۵ و شورای شهر با رعایت مجاورین نسبت به اعطای طبقات اقدام خواهد نمود. به این ترتیب در مورد کاربری و تراکم می توان ضوابط و وضعیت املاک مجاور فاقد طرح را مبنای اولیه ای برای صدور پروانه ساختمانی در نظر گرفت. البته صدور نظر دقیق، نیاز به بررسی کارشناسی موردی پیرامون وضعیت همجوارها، ضوابط موجود برای املاک مجاور فاقد طرح و عرف غالب منطقه خواهد داشت.

● جمعبندی و نتیجه گیری
حل آسیب های ناشی از طرح های شهرسازی و تامین منافع عمومی از مهمترین چالش های نظام اجرایی و مدیریت شهری است که حل آنها میتواند تاثیر سازنده ای در ارتقای کیفیت تامین خدمات مورد نیاز شهروندان و همچنین احقاق حقوق مالکانه ایشان داشته باشد. در این میان قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب ۱۳۶۷ از مهمترین تلاش های قانونگذار در این زمینه است اما در ماده واحده و تبصره ۱ با نقص هایی مواجه است از جمله:
– عدم تبیین دقیق انحای حقوق مالکانه قبل و بعد از مهلت ۵ ساله
– سکوت در مورد مبنا و ضوابط برخورداری مالک از حقوق مالکانه از حیث وضعیت سابق، وضعیت مجاورین، عرف غالب منطقه و…
– عدم تعیین تکلیف در مورد ابقا یا انتفای طرح در صورت اجرا نشدن در مهلت مقرر
– عدم تعیین تکلیف در مورد نحوه تغییر طرح یا حقوق مکتسبه ناشی از اقدامات خلاف طرح توسط مالک
– نقص در مورد اختیارات و صلاحیت های دستگاه اجرایی در مورد اعلام نیاز یا عدم نیاز به ملک و قابلیت استناد آن.

حل مسائل فوق در قالب اصلاح قانون یا تدوین آیین نامه اجرایی، گام مهمی در ایجاد وحدت رویه قانونی، قضایی و اجرایی در موضوع املاک واقع در طرح بوده و از تضییع حقوق مردم ممانعت خواهد نمود.

● نقش مهندسین مشاور شهرسازی
آشنایی هرچه بیشتر شهرسازان با رویه های قانونی، قضایی و اجرایی در این حوزه باعث خواهد شد هنگام تهیه طرح ها، در مکانیابی کاربری های خدماتی و پروژه های عمومی و عمرانی علاوه بر موضوعات فنی به جنبه های حقوقی و مالکیتی اراضی و املاک نیز توجه نموده و به تاثیرات جانبی پیشنهادات خود وقوف کامل یابند. همچنین در ضوابط طرح ها در حد اختیارات خود، پیش بینی هایی جهت تسهیل تامین خدمات شهری و تعیین تکلیف چگونگی برخورداری مالکان از حقوق مالکانه خود نمایند.

————————————————————————————————————————————————

منابع

– امید محمدی،کتاب تحدید حقوق مالکانه در طرح های عمومی و عمرانی، انتشارات جاودانه، چاپ اول، ۱۳۹۵

-سید مصطفی محقق داماد، کتاب قواعد فقه بخش مدنی (مالکیت و مسئولیت)، انتشارات سمت، ۱۳۸۲

– کانال تلگرام شهرداد به نشانی https://telegram.me/dadshahr96 و آیدی @dadshahr96

————————————————————————————————————————————————

یادداشت شماره ۵: تعریف شهرسازی در نظام حقوقی

شهرسازی و حقوق یادداشت پنجم: تعریف شهرسازی در نظام حقوقی

یادداشت شماره ۶: ابزارهای حقوقی شهرسازی

شهرسازی و حقوق؛ یادداشت ششم: ابزارهای حقوقی شهرسازی

یادداشت شماره ۷: الزام آوری طرح های شهرسازی

شهرسازی و حقوق یادداشت هفتم: خاصیت حقوقی و الزام آوری طرح های شهرسازی

 

true
true
true
true

شما هم می توانید دیدگاه خود را ثبت کنید

√ کامل کردن گزینه های ستاره دار (*) الزامی است
√ آدرس پست الکترونیکی شما محفوظ بوده و نمایش داده نخواهد شد


false