پایگاه خبری تحلیلی برزن نیوز نخستین پایگاه تخصصی مطالعات میان رشته ای (برنامه ریزی شهری – منطقه ای)
مبانی
مسکن اجتماعی، سکونتگاههایست، که برای شهروندان “زیر خط فقر سکونت شهری و یا در حال گذار از این وضعیت” میباید تهیه شود. که شامل مهاجران جدید به شهر، خانوادههای تازه تشکیل یافته جوان، افراد مسن بدون مسکن و شهروندانیست که اصولاً درآمدشان کفایت تأمین مسکن مناسب برای آنها را نمیکند.
دولتهای مختلف قبل و بعد از انقلاب، با انواع برنامهها، در حل موضوع مسکن کمدرآمدها کوشش نمودهاند که تمام آنهایی که تأمین مسکن ملکی دائمی را در دستورکار قرار داده بودند با شکست مواجه شدهاند.
که از جمله آنها میتوان به اقدامات زیر اشاره نمود:
یک- راهحلهای جابجایی و تأمین مسکن ارزان
دو- راهحلهای مرتبط به زمین ارزان
سه- راهحل اجاره
چهار- راهحل مسکن در زمین استیجاری (مسکن مهر)
مسکن اجتماعی
تاکنون عملا “مسکن اجتماعی” یا اصولاً در برنامهها نبوده و یا به آن عمل نشده است.
از موفق‌ترین برنامههای ساماندهی مسکن گروههای زیر خط فقر سکونتی، میتوان از انتقال “گودنشینان بهجتآباد” به کوی احداث شده و کامل ۱۳ آبان (۹ آبان آن زمان) نام برد. که ظاهراً به‌نظر می‌رسید که به اهداف خود رسیده است (و نه تنها دولت یارانهای برای این ارتقاء سکونت آنها پرداخت نکرد، بلکه حتی به سودآوری نیز دست یافت). مسکن ایجاد شده برای این افراد نیز کاملاً مناسب بود و پرداخت قسطهای آن نیز (که آن زمان حدود ۲۰% درآمد ساکنان تعیین شده بود) کاملاً با ساختار درآمدی ساکنین مطابقت داشت. این برنامه نیز به‌علت عدم همخوانی قیمت بالقوه مسکن، نسبت به قیمت بالفعل درآمد خانوار و تفاوت آن با نسبت منطقی هزینه مسکن به درآمد واقعی خانوار به گونه دیگری، با شکست، مواجه شد. زیرا خانوارهای ساکن قطعاً ترجیح دادند، به مسکنهای ارزانتری، تغییر مکان داده و اضافه درآمد حاصله را، صرف مخارج اصلیتر مثل خوراک، درمان و آموزش کودکان خود نمایند. (مشهودی.س.۱۳۵۴ سازمان برنامه)
بعد از انقلاب نیز چندین بار، برای حل این قضیه اقدام شد، که تمامی آنها یا شکست خوردند و یا به همه اهداف خود نرسیدند، باتوجه به این تجارب و از آنجا که یکی از دو عنصر مهم (در مورد گروههای کم درآمد) در تأمین مسکن “زمین” است این امر در مرکز توجه برنامههای مختلف قرار می‌گرفت. قبل از انقلاب از طریق تأمین زمین‌های ارزان مثل آنچه که در کوی ۱۳ آبان شکل گرفت، کوشش می‌شد با این مقابله گردد.
با حدوث انقلاب (که گفته میشود حاشیه‌نشین‌های تهران در شروع بخش عملی آن، نقش عمده داشته‌اند) توجه به این امر (یعنی تأمین زمین ارزان) کاملاً شکلی انقلابی به خود گرفت.
یک- راهحلهای مبتنی بر کاهش بار مالی مسکن از طریق تأمین زمین ارزان
برای انجام این امر و با تکیه بر جو انقلابی آن دوره به راه‌حلی تمام و کمال و برای همیشه فکر شد که تنها از طریق ملی‌کردن زمین ممکن می‌گردید.
لذا کمیته‌ای متشکل از چند وزارتخانه به سرپرستی معاون وزیر مسکن مسئول تحقق این امر شدند.
ظاهراً این امر باتوجه به سهم هزینه زمین در تأمین مسکن که در تمام ایران (براساس داده‌های جدول یک پیوست) حدوداً ۴۰% قیمت کل مسکن است، نگرش صحیحی می‌توانست باشد.
جدول شماره یک: متوسط‌های مربوط قیمت بنا و زمین در ساختمانهای تکمیل شده مسکونی درمناطق شهری کل کشور در یک سال نمونه
| استان | هزینه یک مترمربع بنا | قیمت یک مترمربع زمین | متوسط سطح کل زیربنای ساختمان | متوسط سطح زمین ساختمان | تراکم | نسبت هزینه بنا به قیمت زمین | نسبت هزینه مسکن به درآمدی سالیانه | |
| نسبت قیمت زمین | نسبت قیمت بنا | |||||||
| تهران | A 8/7 | A 7/8 | ۳۹۶ | ۲۶۸ | ۱۴۸% | ۳۳/۱ | ۱/۲ | ۹/۲ |
| آذربایجان‌شرقی | A 9/4 | A 4/2 | ۱۵۵ | ۲۰۱ | ۷۷% | ۶۱/۱ | ۹/۱ | ۱/۳ |
| باختران | A 5 | A 2/2 | ۱۳۲ | ۱۷۲ | ۷۶% | ۷۳/۱ | ۸/۱ | ۲/۳ |
| فارس | A 4/6 | A 6/2 | ۱۷۱ | ۲۷۶ | ۶۲% | ۴۹/۱ | ۰/۲ | ۰/۳ |
| خراسان | A 5/5 | A 3 | ۱۹۱ | ۲۳۲ | ۸۲% | ۵۲/۱ | ۰/۲ | ۰/۳ |
| اصفهان | A 4/5 | A 1/3 | ۲۳۸ | ۲۴۱ | ۱۰۰% | ۶۹/۱ | ۹/۱ | ۱/۳ |
| سیستان‌وبلوچستان | A 7/5 | A | ۱۱۳ | ۲۸۲ | ۴۰% | ۳۰/۲ | ۵/۱ | ۵/۳ |
| همدان | A 4/4 | A 6/2 | ۱۹۵ | ۱۹۲ | ۱۰۰% | ۷۱/۱ | ۸/۱ | ۲/۳ |
| مرکزی | A 5/4 | A 6/3 | ۱۵۹ | ۱۵۱ | ۱۰۵% | ۳۴/۱ | ۱/۲ | ۹/۲ |
| لرستان | A 5/4 | A 2/2 | ۱۷۱ | ۲۳۲ | ۷۴% | ۴۸/۱ | ۰/۲ | ۰/۳ |
| زنجان | A 6 | A 7/4 | ۲۰۱ | ۲۲۴ | ۹۰% | ۲۹/۱ | ۲/۲ | ۸/۲ |
| یزد | A 5/4 | A 4/1 | ۱۹۹ | ۳۴۶ | ۸۴% | ۸۷/۱ | ۷/۱ | ۳/۳ |
| هرمزگان | A 9 | A 8/1 | ۱۶۱ | ۲۹۷ | ۵۴% | ۷۸/۲ | ۳/۱ | ۷/۳ |
| گیلان | A 5/6 | A 3/2 | ۱۴۲ | ۲۲۴ | ۶۳% | ۸۱/۱ | ۸/۱ | ۲/۳ |
| مازندران | A 5/6 | A 3/2 | ۱۵۱ | ۲۷۶ | ۵۵% | ۵۵/۱ | ۰/۲ | ۰/۳ |
| آذربایجان‌غربی | A 3/5 | A 3/2 | ۱۳۷ | ۲۱۳ | ۶۴% | ۴۶/۱ | ۰/۲ | ۰/۳ |
| خوزستان | A 5/6 | A 2/2 | ۱۵۳ | ۲۴۷ | ۶۲% | ۸۲/۱ | ۸/۱ | ۲/۳ |
| کرمان | A 7/5 | A 3/1 | ۱۶۴ | ۳۶۹ | ۴۴% | ۸۵/۱ | ۸/۱ | ۲/۳ |
| کردستان | A 8/5 | A 7/1 | ۱۵۴ | ۲۱۷ | ۷۰% | ۳۴/۲ | ۵/۱ | ۵/۳ |
| ایلام | A 3/6 | A 9/2 | ۱۲۶ | ۱۶۶ | ۷۶% | ۶۵/۱ | ۹/۱ | ۱/۳ |
| بوشهر | A 6/6 | A 8/1 | ۱۴۲ | ۲۹۵ | ۴۸% | ۷۹/۱ | ۸/۱ | ۲/۳ |
| سمنان | A 4/5 | A 7/1 | ۱۹۴ | ۲۴۶ | ۷۹% | ۴۱/۲ | ۵/۱ | ۵/۳ |
| متوسط | A 6 | A 9/2 | ۱۸۶ | ۲۴۷ | ۷۵% | ۵۷/۱ | ۹/۱ | ۱/۳ |
A= ارزانترین قیمت یک متر زمین در یک شهرست.
همانطور که در اغلب استان‌ها مشاهده میشود و متوسط کل کشور هم نشان میدهد، اگر ۵ برابر درآمد خانوار کل هزینه مسکن باشد ۹/۱ آن یعنی ۴۰% سهم زمین است.
مرحله اول: قانون زمین شهری
ملی کردن زمین از همان اوایل با مشکل شرعی مواجه گشت و از این نظر دچار مشکل شد. مطالعات وسیعی صورت گرفت و بالاخره راهحل “اراضی موات” مشکل‌گشا گشت. بدینترتیب که مشخص شد که اراضی فاقد سابقه عمران (و یا رها شدن پس از عمران برای زمان معینی) که موجب میشود که اراضی موات تلقی گردد، میتوانند در اختیار حکومت اسلامی قرار می‌گیرد و براساس آن قانون زمین با یک دوره ۵ ساله تدوین گشت و سپس چند بار نیز تجدید و بالاخره به عمر آن در ۱۳۶۵ پایان داده شد.
براساس این قانون، هزاران هکتار زمین با قیمت تمام شده، بین مردم تقسیم گشت و به‌نظر می‌آمد که تا حدودی مشکلات مسکن را حل کرده است. البته به‌علت بالابودن استانداردهای طرحهای آمادهسازی این اراضی، بزرگ ساختن واحدهای مسکونی و اغلب خارج از محدوده بودن اراضی، نتوانست کاملاً مؤثر واقع شود و با پایان عمر قانون هم، دیگر کاملاً از دور خارج گردید. (مأخذ: آمارهای مرکز آمار و بانک مرکزی)
مرحله دوم : مسکن استیجاری
مطالعات (همانطور که جدول شماره دو نشان میدهد) حاکی از آن است که استیجاری بودن مسکن که هزینه آن را برای خانوار به کمتر از یک سوم کاهش میدهد.
جدول شماره ۲: متوسط قیمت یک واحد مسکونی ۱۰۰ متری معامله شده و اجاره ماهانه (با احتساب مبلغ ودیعه) براساس قراردادهای منعقد شده در بنگاه‌های معاملات ملکی، برحسب شهرهای مختلف
| شهر | نسبت ارزش ملکی یک واحد مسکونی | نسبت هزینه فرصت ارزش ملکی واحد مسکونی به درآمد خانوار با احتساب | نسبت اجاره‌بها به هزینه فرصت ارزش ملکی واحد مسکونی | نسبت اجاره بها و ودیعه ماهانه به مسکن ملکی | ||
| نرخ بهره ۲۰% | نرخ بهره ۳۰% | نرخ بهره ۴۰% | ||||
| اراک | A 3/1 | ۷۷% | ۱۱۵% | ۱۵۴% | ۲۳% | ۳۱% |
| اردبیل | A 2/1 | ۷۲% | ۱۰۸% | ۱۴۴% | ۲۳% | ۳۱% |
| ارومیه | A | ۷۴% | ۱۱۱% | ۱۴۷% | ۳۰% | ۳۳% |
| اصفهان | A 2/2 | ۱۳۳% | ۱۹۹% | ۲۶۶% | ۳۰% | ۴۱% |
| اهواز | A 4/1 | ۷۵% | ۱۱۳% | ۱۵۱% | ۲۹% | ۴۴% |
| تبریز | A 8/1 | ۱۰۹% | ۱۶۴% | ۲۱۸% | ۳۳% | ۴۵% |
| دزفول | A 2/1 | ۶۳% | ۹۴% | ۱۲۵% | ۲۱% | ۳۱% |
| زاهدان | A 4/1 | ۹۶% | ۱۴۴% | ۱۹۲% | ۳۴% | ۴۰% |
| زنجان | A 4/1 | ۱۰۶% | ۱۵۸% | ۲۱۱% | ۳۵% | ۳۸% |
| شیراز | A 2 | ۱۲۴% | ۱۸۶% | ۲۴۸% | ۳۸% | ۵۱% |
| قم | A 5/1 | ۹۸% | ۱۴۷% | ۱۹۶% | ۳۱% | ۳۹% |
| کرج | A 2 | ۸۰% | ۱۱۹% | ۱۵۹% | ۲۵% | ۵۲% |
| کرمان | A 3/1 | ۸۹% | ۱۳۳% | ۱۷۷% | ۳۲% | ۳۹% |
| کرمانشاه | A 2/1 | ۹۵% | ۱۴۲% | ۱۹۰% | ۳۵% | ۳۵% |
| گرگان | A 6/1 | ۹۱% | ۱۳۷% | ۱۸۳% | ۲۹% | ۴۱% |
| مشهد | A 9/1 | ۱۲۶% | ۱۸۹% | ۲۵۲% | ۳۱% | ۴۲% |
| همدان | A 2/1 | ۹۰% | ۱۳۵% | ۱۸۱% | ۲۵% | ۳۱% |
| یزد | A 2/1 | ۷۹% | ۱۱۸% | ۱۵۷% | ۲۵% | ۲۹% |
| میانگین | A 7/1 | ۱۰۲% | ۱۵۲% | ۲۰۳% | ۳۲% | ۵/۳۸% |
A= ارزانترین اجاره در یک شهرست. مأخذ (آمارهای مرکز آمار و بانک مرکزی)
لذا مسکن استیجاری در دستورکار برنامه سوم قرار گرفت، لاکن مجریان به‌علت نقص قوانین بانکی و یا عدم تأمین بودجه کافی و شاید عدم اعتقاد واقعی به برنامه احداث و یا کمک به احداث مسکن استیجاری را ناممکن دانسته و با تبدیل مسکن استیجاری به “اجاره به شرط تملیک” دوباره همان خصلت ساخت مسکن ملکی دادند، که مثل گذشته، به شکست برنامه منجر گردید.
مرحله سوم: زمین استیجاری
با شکست مسکن استیجاری، که به‌دنبال شکست واگذاری زمین ارزان آمادهسازی شده حاصل شده بود و باتوجه به اینکه در احداث مسکن همواره دولت شکست خورده بود، این اندیشه حاصل شد (در طرح جامع مسکن تحت عنوان مسکن در زمین استیجاری) که احداث مسکن به خود متقاضیان واگذار شود و به‌جای زمین ملکی که اثبات شده بود به‌هیچ‌عنوان نمی‌تواند ارزان تأمین شود، فکر شد که زمین به “شکل استیجار” در اختیار قرار گیرد. این روش چند حسن عمده دارد:
– در واقع هزینه زمین که حدوداً چهل درصد هزینه واحد مسکونی است از هزینهها حذف میشود و به اجاره سالانه بدل میگردد.
– با استیجاری بودن زمین واحد مسکونی، حتی به‌طور بالقوه ارزش ملک بالا نمیرود که به گروههای بالاتر منتقل شود.
– برنامهریزی و طراحی شهری برای این اراضی میتوان به سمت بهرهوری از بخش عمده زمین برای کل شهروندان، سوق داده شود.
– و ساخت بنا را که همواره برای دولت با زیان‌دهی همراه بوده است، به خود متقاضیان محول مینمود.
لاکن متأسفانه با تبدیل این برنامه به مسکن مهر و ساخت مسکن بیش از توان اقتصادی کشور و احداث در اراضی آمادهسازی نشده و اغلب خلاق توسعه شهر به معضلی بزرگ تبدیل شده است، که سالها حال آن طول خواهد کشید.
دو- تأمین سکونتگاهها در بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری
یکی از فرصتهای بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری (بجز بافتهای تاریخی و ارزشمند معاصر) ارزان بودن زمین و مسکن در آنهاست. بدینترتیب این بافتها، وقتی در محدوده قانونی شهرها قرار دارند، با تأمین مسکن آنهم در داخل شهر و با امکان دسترسی نزدیکتر به محل کار و خدمات (برای گروههای کمدرآمد) موهبتی بزرگ به شمار میآیند.
کوشش دولت برای ارتقاء سطح زندگی در این بافتها در قالب طرحهای احیاء و یا بازآفرینی شهر اقدام مهمی است، که میتواند به بهبود شرایط سکونت شهروندان کمدرآمد بینجامد، ولی دو تهدید بزرگ به سر راه است:
– معمولاً کمتر اتفاق میافتد که این شهروندان مالک سکونتگاههای خود (و یا لااقل زمین آن باشند) و اغلب یا مستأجرند و یا مجانینشین و یا انواع دیگر سکونت بدون مالکیت، لذا با بهسازی این سکونتگاهها اگر اجارهنشین باشند، اجاره آنها افزایش مییابد و اگر انواع دیگر شکل سکونت را داشته باشند، با افزایش قیمت اراضی مالکان (اوقاف و غیره) درصدد، تملک مجدد املاک خود، قرار میگیرند. (نمونه بارز آن بهسازی بافت قلعه آبکوه مشهدست)
بنابراین بهسازی این بافتها ممکنست، با اجبار به تغییر مکان مستأجران، به بدتر شدن وضعیت سکونت ساکنان بینجامد. مگر اینکه این کار با گونههای انجام شود، که به افزایش قیمت محسوس اجارهها نگردد.
مثلاً معابر تعریض نشده و ماشینرو نشوند، کاربریهای ارتقاء دهنده بافتها فقط به درد گروههای کم درآمد بخورد، مثل حمام، اتاق مشق، کارگاههای تعمیر لوازم خانگی اجتماعی، محل نگهداری کودکان و افراد مسن به شکل تعاون و حتی توالتهای عمومی (که از مشکلات مهم ساکنان یک اتاقنشین در واحدهای مسکونی فرسوده است) و امثالهم.
– در شرایط بسیار اندکی که این ساکنان مالک ساختمانهای خود نیز هستند، نیز اگر تفاوت اجاره فاصله درحدی باشد، که تعادل هزینه آنها را بر هم بزند (مشابه کوی ۱۳ آبان) بازهم به جابجایی ساکنان منجر میشود.
بنابراین بهرهوری از این شانس، باید با دقت کامل صورت پذیرد. در مورد بهسازی بافتهای حاشیهای نیز وضع بهمین منوال رفتار شود.
سه- مسکن اجتماعی
همانطور که گفته شد، مسکن اجتماعی از انواع مسکنهاییست، که برای مرحلهگذار گروههای زیر خط فقر سکونت شهری احداث میگردند (مهاجرین جدید، خانوارهای جوان و دیگر خانوارهای شهری ناتوان از تأمین مسکن) که باید بوسیله دولت یا شهرداریها و ارگانهای ذیربط (و مهمترین آنها بنیاد مسکن، بنیاد مستضعفان، ستاد اجرای فرمان امام، بنیاد علوی، حساب صد امام و دیگر ارگانهای ایکه برای کمک به مستعضفین تشکیل شدهاند و از داراییهای بدست آمده از رژیم سابق و دیگر مالکان سلب مالکیت شده وظیفه خدمت به آنها را دارند) باید، برای گذار از مرحله (خط فقر سکونت)، به مرحله شهروند دارای توان پرداخت هزینه مسکن عمل نمایند.
انواع امکانات تأمین این سکونتگاهها عبارتنداز:
– تبدیل بافتهای ناکارآمد به بافتهای مناسب سکونت گروههای زیر خط فقر، بدون اقداماتی که به تشویق سکونت برای گروههای بالاتر، منجر گردد. که بهترین پتانسیل بهرهوری از این بافتهاست.
– تأمین ابنیه استیجاری که تا ۷۰% هزینه تأمین مسکن را کم مینماید، برای سکونتگاه این افراد، که باید حتماً به شکلی طراحی شود، که همواره استیجاری باقی بماند و اگربه شکل شهرکهایی طراحی میشوند و امکان تبدیل آن به مسکن ملکی نشود. مثلاً عدم واگذاری طبقه همکف و یا انتقال خطوط نیرو، آب، برق، گاز، فاضلاب و غیره. بدون درگیرشدن با معابر که میتواند ۳۰ تا ۴۰ درصد هزینه آمادهسازی را کاهش دهد و برنامهریزی ساز و کاری برای انتقال آنها به مسکنهای غیر اجتماعی طی چند سال بعد.
– تشویق بخش خصوصی برای احداث واحدهای استیجاری کوچک و ارزان از طریق تأمین زمین اجارهای برای آنها (به شکل متصل یا منفصل با شهر)
