پایگاه خبری تحلیلی برزن نیوز نخستین پایگاه تخصصی مطالعات میان رشته ای (برنامه ریزی شهری – منطقه ای)
برزن نیوز: با ارائه سند بودجه پیشنهادی شهرداری تهران برای سال ۱۳۹۸، طبق روال سال‌های اخیر گفتگو و بحث‌هایی در زمینه مصارف بودجه و درآمدهای مورد انتظار این نهاد شکل گرفته است. با این تفاوت که با پیگیری اعضای شورای شهر تهران و نیز با تسهیل امکان برقراری ارتباط و اظهارنظر برای پژوهشگران، متخصصان و کنشگران حوزه شهری در شبکه‌های مجازی، این گفتمان گستردگی بیشتری یافته است. روالی که امید به شفافیت و پاسخگویی در حوزه مدیریت شهری را می‌افزاید و در همین حال، مطالباتی برای بهبود این روند در سال‌های آینده برمی‌انگیزد. مطالباتی جدی در زمینه ایجاد رویه «برنامه‌ای» برای تصمیم‌گیری در مورد بزرگترین کلانشهر کشور که طبق مطالعات طرح راهبردی-ساختاری (جامع) شهر تهران، ۲۴ درصد از تولید ناخالص داخلی را در خود جای داده است.[۱] در نبودِ این دیدگاه راهبردی، اسنادی مانند برنامه سوم توسعه شهر تهران با تعجیل و بدون ارتباط ساختارمند با طرح‌ها و برنامه‌های فرادست تدوین شده و در فرصت زمانی کوتاهی در معرض اظهارنظر عموم گذاشته می‌شوند. گفتگوهای مشابهی در همان فرصت کوتاه در نقد و بررسی این برنامه انجام گرفت که به‌طور عمده محورهای اصلی این برنامه، مواد مرتبط با محورهای اصلی و جنبه‌هایی مانند ساختار تأمین مالی و شفافیت را مورد توجه قرار می‌داد. اما در نهایت در اقدامی دور از انتظار، با حذف بخش‌های زیادی از نسخه اولیه، از جمله اهداف و راهبردها و سیاست‌های برنامه، بخشی از احکام تعیین‌شده در سند به تصویب رسید. در نتیجه برنامه پنجساله شهرداری تهران به «شیر بی‌یال و اشکمی» تبدیل شد که در نسخه مصوب، فاقد ۱۱۸۰ پروژه پیشنهادی و نیز شاخص‌ها و اهداف کمی تعیین‌شده برای پایش روند اجرای برنامه است. مواردی که استفاده از این سند به‌عنوان «برنامه میان‌مدت» شهرداری شهر تهران را ناممکن می‌کند.
فراخوان نقد و اظهار نظر در مورد بودجه سالانه شهرداری تهران نیز تاحدود زیادی مشابه روند بررسی برنامه توسعه در زمانی بسیار محدود و در شرایطی انجام می‌شود که بازخوانی ردپای اهداف برنامه‌ای در آن دشوار است. آنچه به‌عنوان دغدغه اصلی پژوهشگران و فعالان حوزه شهری مطرح است، پیگیری خواسته‌های عمومی در زمینه بهبود کیفیت زندگی شهری است. مطالباتی که در عرصه‌هایی مانند بهبود حمل‌ونقل عمومی،کاهش سهم درآمدهای ناپایدار و مواردی از این دست بازتاب می‌یابد. حال آن که پیگیری این روند در ساختار بودجه‌بندی که تا حدود زیادی بر پایه همان پیش‌بینی تحقق سال‌های گذشته انجام گرفته است، بسیار مشکل است. به‌ویژه اگر این موضوع مورد توجه قرار گیرد که طبق جدول شماره ۸ لایحه بودجه پیشنهادی (کد ۶۰۱۰۴، تهیه برنامه و بودجه سالانه)، تدوین همین سند با بودجه‌ای معادل ۵۰۰ میلیون تومان انجام می‌شود (همچنان که برای سال آینده نیز همین رقم در نظر گرفته شده است). بنابراین باتوجه به ایرادات ماهوی پیش‌گفته، نخستین گام، اصلاح این رویه در سال‌های آینده و بهره‌گیری از دانش و تجربه سرمایه انسانی در تدوین اسناد برنامه‌ای شهر تهران است. رویکردی که در آن بودجه از اساس با رویکردی خلاق و کارآمد و دست‌کم برپایه‌ی همان برنامه سومِ مثله‌شده تدوین شود. در ضمنِ این پیشنهاد، مواردی به شرح زیر در بودجه پیشنهادی سال ۱۳۹۸ از جنبه سازگاری با اهداف توسعه شهر تهران قابل طرح است.
تحقق‌پذیری درآمد پایدار
بر اساس اطلاعات آماری شهرداری تهران، بیش از نیمی از درآمدهای شهرداری تهران (۵۸ درصد) به منابع ناپایدار وابسته است. دو رقم عمده، زیرگروه درآمدهای حاصل از عوارض بر ساختمانها و اراضی (از سرفصل‌های ۹گانه) است که شامل عوارض بر مازاد تراکم (یا عوارض بر پروانه‌های ساختمانی) و درآمد حاصل از تغییر کاربری‌ها است.[۲] با تغییر رویکرد در سال‌های اخیر در جهت پایدارسازی منابع مالی شهرداری که به تدوین لایحه پایدارسازی درآمدهای شهرداری انجامید،[۳] کاهش سهم منابع درآمدی ناپایدار مورد توجه قرار گرفته است. طبق اطلاعات سالنامه آماری شهرداری تهران، سهم درآمد ناپایدار نقدی در سال ۱۳۹۰ برابر با ۶۸ درصد بوده است؛ این سهم که در سال‌های ۱۳۹۲ و ۱۳۹۳ به‌ترتیب به ۶۳ و ۵۷ درصد کاهش پیدا کرده است، مجددا در سال‌های اخیر افزایش یافته و در سال ۱۳۹۵ به ۶۷ و در سال ۱۳۹۶ به سهم کم‌سابقه‌ی ۷۷ درصد رسیده است.[۴] با این اوصاف، روند پیش‌بینی درآمدهای شهرداری تهران در سال ۱۳۹۸ از اهمیت بسیاری برخوردار است. در فصل اول بودجه پیشنهادی در مورد درآمدهای شهرداری (کد ۱۰۰۰۰۰)، در مقایسه رقم عملکرد سال ۱۳۹۶ با مصوب ۱۳۹۸ به طور متوسط سالانه ۴۰ درصد رشد پیش‌بینی شده است. با توجه به نرخ کاهنده رشد اقتصادی کشور و پیش‌بینیِ تدوام آن در سال آینده، منابع افزایش درآمد شهرداری تهران به میزان ۴۰ درصد مبهم است. پرسش اساسی در این زمینه آن است که چه سرمایه‌گذاری‌هایی در سال‌های پیشین در جهت توسعه اقتصاد شهر تهران در عرصه‌هایی مانند مراکز کار و فعالیت نوین، خدمات دانش‌بنیان، مراکز رشد و مانند آن انجام گرفته است که به‌واسطه آنها افزایش درآمد از منابعی چون عوارض کسب‌وپیشه، عوارض نوسازی و یا عوارض ارزش‌افزوده مورد انتظار است.
در همان فصل درآمدهای ناشی از عوارض عمومی (کد ۱۱۰۰۰۰) و یکی از زیرمجموعه‌های آن «درآمدهای ناشی از عوارض بر ساختمانها و اراضی» (کد ۱۱۰۲۰۰) نیز با رشد حدود ۳۰ درصد نسبت به سال گذشته برآورد شده است. در کد ۱۱۰۲۰۲ مربوط به «عوارض بر پروانه‌های ساختمانی»، عملکرد سال ۱۳۹۶ حدود ۲۱۰۰ میلیارد ریال، عملکرد ۹ ماهه ۱۳۹۷ حدود ۱۱۰۰ میلیارد ریال و برآورد سال ۱۳۹۸ رقم ۳۰۰۰ میلیارد ریال است. این افزایش نه‌تنها در تقابل با رویکرد پایدارسازی منابع مالی شهرداری و عدم اتکای مالی به عوارض ساختمانی است، بلکه ارقام عملکرد دو سال گذشته نشان از رکود بزرگ در بازار مسکن و ساختمان دارد و پیش‌بینی‌ها نیز بر تدوام این وضع صحه می‌گذارند. در نتیجه، افزایش عملکرد ۹ ماهه ۱۱۰۰ میلیارد ریالی سال ۱۳۹۷ به ۳هزار میلیارد ریال در سال ۱۳۹۸، حتی بادرنظرگفتن تورم، فاقد توجیه است. چنین رویکردی در عمل موجب می‌شود همچون سالیان گذشته، شهرداری‌های مناطق ۲۲گانه به بنگاهی برای تشویق و تسهیل انواع ساخت‌وساز (از تخریب و نوسازی مسکن تا ساخت مجتمع‌های بزرگ اداری- تجاری و مال‌ها و…) تبدیل شوند تا درآمد تکلیف‌شده را طی یک دوره دوازده ماهه از محل عوارض ساخت محقق سازند.
نشانه‌های دیگری بر سهم درآمد ناپایدار و پیش‌بینی رشد جهشی آن در سال ۱۳۹۸ در عوارض مازاد تراکم و تغییر کاربری قابل پیگیری است. «عوارض بر مازاد تراکم» با کد ۲۱۰۱۰۳ در سند بودجه، از عملکرد سال ۹۶ تا پیش‌بینی سال ۹۸ سالانه ۲۲درصد رشد داشته است. عملکرد سال ۹۶ حدود ۳۲ هزار میلیارد ریال و مصوب سال ۹۷ رقم ۳۵ هزار میلیارد ریال است. درآمد حاصل از عوارض بر مازاد تراکم برای سال ۹۸ حدود ۴۸ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است، در حالی که عملکرد ۹ ماهه سال ۹۷ کاهش چشمگیر این ردیف بودجه‌ای را نشان می‌دهد و در مجموع نزدیک به ۱۷ هزار میلیارد ریال از این محل درآمدزایی اتفاق افتاده است. به‌طور مشابه در مورد کد ۲۱۰۱۰۶ یا درآمد حاصل از «عوارض تغییر کاربری»، افزایش نسبت به عملکرد و برنامه سال ۱۳۹۷ در نظر گرفته شده و پیش‌بینی شده در سال ۱۳۹۸ به ۲۰ هزار میلیارد ریال برسد.
دو ردیف دیگر از منابع درآمدی که افزایش آنها نیازمند تأمل است، ردیف‌های «جریمه کمیسیون ماده صد» کد ۱۶۰۳۰۱ و «عوارض حفظ و گسترش فضای سبز» کد ۱۶۳۰۸ هستند. در مورد جریمه کمیسیون ماده صد پیش‌بینی افزایش درآمد در سال ۹۸ تا سقف ۱۰۰۹ میلیارد ریال در نظر گرفته شده است. این در حالی است که عملکرد در سال ۹۶ حدود ۷۵۷ میلیارد ریال و مصوب سال ۹۷ از آن هم کمتر و معادل ۵۶۰ میلیارد ریال بوده که کمتر از نصف آن در ۹ ماهه همین سال محقق شده است. عوارض حفظ و گسترش فضای سبز شهر تهران به استناد ابلاغی شماره ۳۱۳۶۵/۲۰۱۴/۱۶۰ به تاریخ ۱۵/۱۱/۱۳۹۳ شورای شهر تهران، در واقع عوارض ناشی از قطع درخت و از بین بردن فضای سبز و باغ‌های شهر تهران است که در بودجه سال ۹۸ افزایش درآمد حاصل از آن به میزان ۵۸درصد نسبت به مصوب ۱۳۹۷ پیش‌بینی شده است. شایان ذکر است این رقم در عملکرد ۹۶ حدود ۵۲۴ میلیارد ریال و مصوب ۹۷ رقم ۴۰۰ میلیارد ریال بوده که عملکرد ۹ ماهه ۹۷ نشان‌دهنده افزایش قابل توجه آن به ۸۶۳ میلیارد ریال (بیش از دوبرابر پیش‌بینی شده تنها در ۹ ماه) است. بنابراین درآمد ناشی از تخلفات مورد بررسی در کمیسیون ماده صد کمتر از میزان پیش‌بینی و درآمد حاصل از جریمه ازبین‌بردن فضای سبز بیشتر از پیش‌بینی تحقق یافته است. تحقق این نوع منابع درآمدی دارای دو وجه است؛ از یک وجه نشان‌دهنده وقوع تخلف در سطح شهر است و بنابراین کاهش آنها مطلوب است. از سوی دیگر بیانگر این است که برخورد لازم با تخطی از قانون انجام گرفته و هزینه‌ی آسیبی که بر اثر تخلفات به شهروندان وارد آمده است، به‌صورتی دریافت و به شهر بازگردانده شده است. این دو وجه در خلاف جهت یکدیگر، یکی در افزایش و دیگری در کاهش این درآمدها، عمل می‌کند. اما در نهایت انتظار می‌رود با افزایش نظارت بر روند اجرای قوانین شهری و ساخت‌وساز منطبق بر برنامه، میزان تخلفات ساختمانی یا تخریب فضای سبز روند کاهنده پرشتابی را در پیش گیرد. این رویکرد با پیش‌بینی افزایش درآمد از محل این نوع عوارض و جرایم همخوانی ندارد و نیازمند شفاف‌سازی است.
لزوم بودجه‌ریزی مبتنی بر برنامه
طبق بند ۲۴ سند مصوب برنامه پنجساله شهرداری تهران، شهرداری موظف به اصلاح نظام درآمدی و اصلاح وابستگی درآمد به ساخت‌وساز شده است. تدوین سند توسعه فضای کسب‌وکار شهری و امکان‌سنجی دریافت عوارض بهره‌برداری سالانه و دائمی از ساخت‌وسازها از برنامه‌هایی است که شهرداری موظف است تا پایان سال نخست برنامه (۱۳۹۸) نسبت به تدوین و تصویب لایحه آنها اقدام نماید. نمونه‌ای دیگر در زمینه امکان پیگیری برنامه‌های میان‌مدت در تخصیص بودجه بابت «توسعه مدیریت و هوشمندسازی شهری» قابل بررسی است. مواد ۱۶ تا ۱۹ برنامه سوم توسعه شهرداری شامل مباحث مربوط به سرمایه‌گذاری و توسعه و تجهیز زیرساخت‌های لازم برای تحقق شهر هوشمند است. حدود ۴۳درصد از کل بودجه شهرداری به توسعه مدیریت و هوشمندسازی شهری (کد ۶۰۰۰۰) اختصاص داده شده است. از این رقم (۸۱ هزار میلیارد ریال)، ۴۱درصد شامل امور پشتیبانی (زیرکد ۶۰۸۰۰) از جمله پرداخت حقوق، خدمات قراردادی، مزایا و کمک، و لوازم مصرفی است. همچنین ۴۲ درصد مربوط به دیون و تعهدات (کد ۶۱۶۰۰ ) بوده و تنها نزدیک به ۱۰درصد به ایجاد و توسعه زیرساخت‌های فناوری اطلاعات، سیاست‌گذاری، برنامه و بودجه‌ریزی تخصیص داده شده است. مصارف بودجه سال ۱۳۹۸ در زمینه‌هایی مانند آموزش شهروندی (ماده ۶۱ و ۶۸ برنامه توسعه پنجساله) و یا نوآوری شهری (ماده ۲۲ برنامه مبنی بر لزوم تدوین آیین نامه «هدایت و حمایت از زیست‌بوم نوآوری شهری» در شش ماهه نخست برنامه) نیز با ابهام مواجه است.
در ساختار متکثر مصارف بودجه، پیگیری تخصیص این منابع میسر نیست. در این شرایط، پاسخگویی و شفافیت لازم برای پیگیری این که آیا این برنامه‌ها به‌صورت عملیاتی در دستور کار قرار گرفته‌اند یا خیر وجود ندارد. نتیجه آن که بودجه در ردیف‌های هزینه‌ای متعدد تسهیم شده و در بسیاری موارد صرف انواع هزینه‌هایی می‌شود که دستاورد ملموسی برای پیگیری در سال‌های بعد ندارند. اجرایی‌شدن برنامه‌های برآمده از چشم‌انداز و اهداف کلان، که الزامات فضایی آن نیز در طرح جامع شهر تهران پیش‌بینی شده است، امکان ایجاد منابع درآمدی پایدار و در واقع زیستِ پایدار شهر را فراهم می‌آورد.
[۱] طرح راهبردی، ساختاری توسعه و عمران (جامع) شهر تهران (۱۳۸۷) [۲] ستاری‌فر، محمد؛ هادی‌زنوز، بهروز و مهرآذین، شفق (۱۳۹۴) بازآرایی مناسبات مالی دولت و شهرداری در ایران، جلد دوم، مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران. [۳] مجلس شورای اسلامی (۱۳۹۶) لایحه درآمد پایدار شهرداری‌های کشور ، شماره ثبت ۲۴۸ [۴] شهرداری تهران (۱۳۹۶) سالنامه آماری شهرداری تهران
