پایگاه خبری تحلیلی برزن نیوز نخستین پایگاه تخصصی مطالعات میان رشته ای (برنامه ریزی شهری – منطقه ای)
برزن نیوز: درسال‌های اخیر با رشد سرطانی شهرهای بزرگ ایران و پی‌آمدهای اجتناب‌ناپذیر آن، موضوع شهر و شهرسازی (و یا برنامه‌ها و طرح‌های توسعه و عمران شهری) توجه همگان را به خود جلب کرده است. اهم این مباحث عبارتند از:
یک- به بن‌بست رسیدن مشکل ترافیک شهری
مشکلات آمد و شد شهری که در یک دو دهه به تدریج آزاردهنده می‌گشت و در ساعات هجوم در معابر اصلی موجب اتلاف وقت زیادی می‌شد، درسال‌های اخیر به‌خصوص در تهران دیگر زمان و مکان نمی‌شناسد و در تمام اوقات روز و ساعت‌های اولیه شب و تقریباً در تمام معابر شهری حرکت را به سمت سرعت صفر سوق می‌دهد و این معضل با افزایش مشکلات دست‌یابی به وسیله نقلیه عمومی مسئله آمد و شد شهری را لاینحل می‌نماید.
دو- آلودگی هوا
آلودگی هوا در شهرهای بزرگ که البته بخش اعظم آن ناشی از حرکت پرحجم و سنگین وسائط نقلیه شهریست از دیگر مشکلاتیست که زندگی شهری را به مخاطره انداخته است. در تهران در سال‌های اخیر سالیانه ۲۱۵ روز (یعنی ۲ روز از ۳ روز) وارونگی هوا (اینورژن) وجود دارد و بسیاری از بیماری‌های قلبی و ریوی ناشی از آن است.
سه- زیباسازی و فضاسازی شهری
به دنبال شهروندان اصفهان، تهرانی‌ها و سپس شهروندان دیگر شهرهای بزرگ در سال‌های اخیر ناظر عملیاتی از سوی شهرداری‌ها هستند که قبلاً سابقه نداشت[۱]. عملیاتی نظیر ایجاد فضاهای سبز متعدد، نصب گلدان و جعبه گلی جور واجور در نقاط مختلف شهر (مثل پل‌ها، سکوهای جداکننده خیابانی و غیره)، زیباسازی شهری، رنگ‌آمیزی جداول، دیوارها و گوشه و کنارهای شهری و همینطور ایجاد فضاهای ورزشی کوچک و متوسط در جای‌جای شهر که بسیاری از کودکان را به جای ورزش در وسط خیابان به جای امنی سوق داده است.
مجموعه اموری که شاید برای اولین بار جایگاه فضاهای شهری و معماری شهری گمشده شهرهایمان را بدان باز می‌گرداند. پدیده‌ای که برخی با تحسین و اعجاب بدان می‌نگرند و برخی به علت وجود نارسائی‌های دیگر که بنظرشان عمده‌تر همه هست، می‌گویند: «خانه از پایبست ویرانست، خواجه در فکر نقش ایوانست».
چهار- آسیب‌های ناشی از حوادث طبیعی
حوادثی نظیر سیل، زلزله، پیش‌آمدگی آب، حرکت زمین و غیره که در دو دهه اخیر رشد چشمگیری یافته‌اند و فجایع زیادی بوجود آورده‌اند مجموعه این مباحث سئوالاتی را پیش‌می‌آورد که در این سلسله مقالات سعی می‌شود تا حد توان بدان‌ها پاسخ داده شود.
در اولین مقاله می‌پردازیم به تعاریف و وظایف طرح‌های شهری و عملکرد آنها و چند دهه گذشته در ایران.
۱- وظایف و محدوده عملکردی طرح‌های مختلف شهری
شاید اولین باری که قائدتاً سعی شد به مسائل شهری پرداخته شود را بتوان منتج از قانون بلدیه دانست که در سال ۱۲۵۳ هجری شمسی به تصویب رسید و هدفش را به شرح زیر اعلام نمود:
«مقصود اصلی تأمین بلدیه حفظ منافع شهرها و ایفای حوائج اهالی شهرنشین است» در قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب ۱۳۵۳ تهیه به نوع طرح شهری (و یک طرح سرزمین) پیش‌بینی شده است:
یک- طرح جامع شهر
طرح جامع شهر عبارت از طرح بلندمدتی است که در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه‌بندی مربوط به حوزه‌های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری و کشاورزی و تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهر و نیازمندی‌های عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی، پایانه‌ها … و ضوابط و مقررات مربوط به کلیه موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط به حفظ ابنیه و بناهای تاریخی و مناظر طبیعی تهیه و تنظیم میگردد و برحسب ضرورت قابل تجدیدنظر خواهد بود.
دو- طرح تفصیلی
طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که براساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمین‌های شهری در سطح محلات مختلف شهر و … تعیین می‌نماید.
سه- طرح هادی
طرح هادی عبارت از طراحی است که در آن جهت گسترش آتی شهر و نحوه استفاده از زمین‌های شهری برای عملکردهای مختلف به منظور حل مشکلات حاد و فوری شهر و ارائه راه‌حل‌های کوتاه‌مدت و مناسب برای شهرهائی که دارای طرح جامع نمی‌باشند تهیه می‌شود.
۲- آیا طرح‌های شهری در ایران موفق بوده‌اند؟
در مجموع با تمام فوائدی که طرح‌های شهری در ایران در نظام‌دهی شبکه معابر، تا حدودی جهات توسعه شهر و ضوابط و مقررات احداث بنا داشته‌اند، نمی‌توان گفت طرح‌های شهری در ایران موفق بوده‌اند و باید آنها را شکست خورده اعلام کرد. البته با تأکید به اینکه در غیاب آنها مشکلات موجود شهری به مراتب افزایش می‌یافت.
۳- علل عدم موفقیت طرح‌های شهری
عدم موفقیت طرح‌های شهری را در چند محور اصلی می‌تان خلاصه کرد:
یک- عدم هماهنگی با برنامه‌های عمومی دولتی
با تعیین برنامه‌هائی برای بخش‌های مختلف دولتی مثل آموزش و پرورش، درمان، تربیت‌بدنی، شهرداری و غیره در طرح‌های شهری، لازمست که برنامه‌های ۵ ساله و سالیانه کشور و این ارگان‌ها با برنامه‌های طرح‌های جامع هماهنگ می‌شدند. ولی هیچ یک از قوانین چنین عملی را فراهم نمی‌آورد، در نتیجه برنامه‌های هر یک از سازمان‌های مؤثر در عمران شهر (اگر نخواهیم بگوئیم در تضاد با برنامه‌های طرح‌های شهری قرار می‌گرفت، می‌توان گفت که) با طرح‌های شهری هماهنگ نبود و در نتیجه اثرات این طرح‌ها را کم‌رنگ و یا حتی بی‌رنگ می‌کرد.
البته اینجا این بحث باز خواهد ماند که آیا اصولاً می‌توان توقع داشت که برنامه‌های طرح‌های شهری، تعیین‌کننده برنامه‌های بخشی که در سطح بالاتری تدوین می‌شوند باشند؟ اگر نه و باید این طرح‌ها ملهم از برنامه‌های بخشی باشند آیا تهیه طرح بهینه شهری ممکن است؟
دو- ایجاد تضاد بین منافع عمومی و منافع خصوصی
طرح‌های جامع با تعیین عملکرد عمومی برای اراضی خصوصی تضادی را دامن زد که عامل مؤثر در شکل نگرفتن کاربری‌های طرح‌ها گشت.
لازم به توضیح است که زمین‌های عملکردهای عمومی، را می‌بایست سازمان‌های مربوطه خریداری نمایند، لکن به دلیل عدم هماهنگی برنامه‌هایشان با برنامه‌های طرح جامع اولاً سالیان طولانی این عمل معوق می‌ماند و ثانیاً در صورت اقدام چون قیمت منطقه‌ای که چندین برابر کمتر از قیمت روز است ملاک عمل قرار می‌گرفت نمی‌تواند رضایت مالکین اراضی را فراهم نماید و در نتیجه مقاومت همراه با اعمال نفوذ، فشار و فساد و … را دامن می‌زند.
سه- عدم هماهنگی بین هزینه‌های عمران شهر و بودجه‌های عمرانی
یکی از عللی که انجام طرح‌های شهرسازی را با مشکل مواجه می‌ساخت عدم همانگی بین هزینه‌های عمران شهر و بودجه‌های قابل هزینه کردن است.
برای مثال در یک شهر صدهزار نفری محاسبات نشان می‌دهد که بودجه موردنیاز عمران شهر هفتاد برابر بودجه عمران شهر و سه برابر سهم شهر از بودجه کلیه امور اجتماعی و ابنیه دولتی می‌باشد. بنابراین بدیهیست که پیاده کردن طرح‌های شهری ناممکن خواهد شد. این در حالیست که عمرانی که در شهر در اثر طرح‌های شهری انجام می‌شود اضافه‌ارزشی ایجاد می‌نماید (برآوردهای حداقل آن را برای شهر یاد شده در برابر هزینه عمرانی نشان می‌دهد) که با روش‌های فعلی و به علت مالکیت خصوصی زمین این ارزش افزوده، نصیب گروهی دیگر از زمین‌داران می‌شود، یعنی در حالی که برخی از مالکین زمین در اثر طرح‌های شهری متضرر می‌شوند و به همین علت مانع اجرای طرح‌ها می‌گردند برخی دیگر سود هنگفتی به چنگ می‌آورند.
چهار- صلب بودن طرح‌ها
طرح‌های شهری موجود فاقد امکان‌پذیری تغییر در برابر تحولاتی که یوقوع می‌پیوندد و انعکاس خواست‌های مردم است و به عبارتی خشک و صلب است و این یکی دیگر از عوامل عدم موفقیت طرح‌هاست.
۴- آنچه اکنون به عنوان فروش تراکم در شهر تهران و برخی از شهرهای دیگر مطرح است آیا عقب‌‌گردی در برنامه‌های شهریست و یا قدمی مثبت؟
استفاده از تراکم بیشتر از حداقل یک نوع اضافه‌ارزش در زمین ایجاد می‌نماید که ناشی از کار مالک روی زمین نیست بنابراین، مبنای این حرکت منطقی بوده و براصل جذب بخشی از ارزش افزوده ناشی از عمران شهر برای انجام هزینه در دیگر بخش‌ها استوار است. لکن چنانچه این امر به شکل قانونمندی انجام نشود و سقف جمعیتی قابل پذیرش هر منطقه، توان کشش معابر، مسائل مربوط به همجواری و دیگر عوامل مؤثر در نظر گرفته نشود. این امر منجر به هرج و مرج در برنامه‌ریزی و طراحی شهر میگردد و مخرب خواهد بود.
۵- تغییر عملکردهای شهری چه اثری بر طرح‌ها و برنامه‌های شهری دارد؟
اصولاً تغییر عملکرد اراضی شهری و یا تعویض محل استقرار بعضی از عملکردها می‌تواند نوعی انعطاف‌پذیری مطلوب در طرح‌ها ایجاد نماید و خشکی و صلب توان آنها را بکاهد، زیرا دیده شده است که در اثر تحول شرایط (و یا حتی بدون آن) اراضی دیگری می‌توانند شرایط برابر و یا حتی بهتری برای استقرار یک عملکرد داشته باشند.
برای مثال ممکن است آموزش و پرورش بتواند بخشی از مدارس را در زمین‌های وقفی و یا اهدائی که شرایط مناسبی دارند مستقر نماید. بنابراین اصل امکان دادن به تغییر مکان عملکردها نمی‌تواند منتقی باشد، لکن در این مورد هم چنانچه نظام منطقی و قانونمندی حاکم بر روند تحول نباشد، مسئله به مشکلات اساسی جدیدی منجر خواهد شد.
۶- تبدیل زمین‌های بایر به فضاهای سبز و ورزشی آیا محمل قانونی دارد؟
در ماده صد و ده قانون شهرداری آمده است:
«نسبت بر معین و یا بناهای مخروبه و غیرمناسب با وضع محل و یا نیمه‌تمام واقع در محدوده شهر که در خیابان یا کوچه و یا میدان قرار گرفته و منافی با پاکی و پاکیزگی و زیبائی شهر یا موازین شهرسازی باشد. شهرداری با تصویب انجمن شهر می‌تواند به مالک اخطار کند، منتها ظرف دو ماه به ایجاد نرده یا دیوار و یا مرمت آن که منطبق با نقشه مصوب انجمن شهر باشد اقدام کند، اگر مالک مسامحه یا امتناع کرد، شهرداری می‌تواند به منظور تأمین نظر و اجرای طرح مصوب انجمن در زمینه زیبائی و پاکیزگی و شهرسازی هرگونه اقدامی را که لازم بداند معمول و هزینه آن را به اضافه صدی ده از مالک دریافت نماید.»
۷- تبدیل باغات به ابنیه چرا انجام می‌شود و چه اثراتی دارد؟
تفاوت فاحش قیمت باغ و زمین بایر شهری که به علت مشکلات اقتصادی که ناشی از پائین بودن بهره‌وری باغداری و افزایش بی‌رویه قیمت زمین بایر و متأثر از حق انحصاری این زمین‌ها در ساخت و سازهای شهریست، موجب اصلی عدم حفظ باغات در شهرهاست. با فقر فضای سبز شهری این امر فاجعه بزرگی در حفظ پاکی هوا و منظر شهری است. بنابراین تدابیری برای جلوگیری از این امر تحت عنوان «دستورالعمل حفظ باغات و مزارع شهری» صورت گرفته است که تفکیک این اراضی را غیر مجاز اعلام نموده و تنها ساخت و ساز محدودی را در آنها ممکن اعلام می‌دارد. ولی این تدابیر به علت تفاوت قیمت عمده‌ای که وجود دارد کارساز نیست و مالکین باغات با تدابیر مختلفی اقدام به تخریب باغات می‌نمایند. اخیراً که ادارات ثبت انجام تفکیک را بدون مجوز از شهرداری انجام می‌دهند این روند، به‌خصوص از آنجا که دستورالعمل فوق شامل قطعات زیر پانصد متر نمی‌شود موجب تخریب کامل باغات خواهد شد.
۸- آیا می‌توان از انهدام باغات شهر و اطراف آن جلوگیری کرد؟
برای جلوگیری از انهدام باغات دو روش می‌تواند کارساز باشد. اول اینکه کلیه این باغات از طریق زمین معوض به تملک دولت درآید و به شکل باغ- فضای سبز تحت نظر شهرداری، وزارت کشاورزی و یا هر ارگان مناسب دیگری نگهداری شود.
دوم اینکه با امکان دادن به ایجاد اماکنی که دارای ارزش افزوده زیادی است در بخش کوچکی از آنها سودمندی موردنیاز برای حفظ آنها فراهم آید.
۹- معضلاتی که تاکنون برای شهرهای ما در رابطه با زلزله (رودبار) سیل (زاهدان، زابل، شیراز) طغیان رودخانه، پیشرفتگی آب دریا (انزلی) کم‌آبی، مشکلات شیب، خاک نامناسب، آب‌گرفتگی، مشکلات فاضلاب‌های شهری وجود داشته، چگونه توجیه می‌شود، آیا می‌توان با آنها مقابله کرد؟ چه بخشی از دلایل این مشکلات به ارگان‌ها و سازمان‌های اجرائی مربوط است؟
در انتخاب محل استقرار شهرهای جدید و یا بازسازی شهرهای تخریب شده، می‌توان با گزینش صحیح بر بسیاری از این مشکلات غلبه کرد. لکن در مورد شهرهای موجود، آغاز این روش پیش‌گیر‌انه ممکن نیست و باید به تدابیری برای کم‌خطر کردن اثرات این عوامل پرداخت.
برای بعضی مانند طغیان رودخانه، سیل، کم‌آبی، آب‌گرفتگی و مشکلات ناشی از دفع غیر صحیح فاضلاب، این تدابیر (بوسیله ارگان‌های مربوطه) آسان‌تر می‌تواند اتخاذ شود. ولی در مورد برخی دیگر مثل زلزله، نفوذ گازهای سمی از زمین و غیره مقابله مشکل‌تر و کمتر ثمربخش است. برای مثال در مورد زلزله فراهم‌آوری دسترسی‌های اضطراری و به شهر، امکان‌پذیری خبرگیری سریع از محل وقوع حادثه، ؟؟؟ واحدهائی که نزدیک گسل‌ها ساخته شده‌اند، در دسترس قرار دادن دستگاه‌های زنده‌یاب و دیگر وسایل امدادرسانی اولیه، ضد زلزله ساختن واحدهای جدید ساختمانی در مقابل زلزله، تغییر در معابر شهری و اصلاح بخش‌هائی که ممکن است به علل مختلف پس از زلزله مسدود شوند، مقاوم‌سازی تدریجی واحدهای موجود و غیره می‌تواند ثمربخش باشد.
۱۰- محیط زیست و توان طبیعی بستر شهر چه نقشی دارد و چگونه باید به آن توجه کرد؟
محیط زیست و توان طبیعی بستر شهر نقش عمده‌ای در ایجاد یک فضای زندگی مناسب شهری می‌تواند داشته باشد، در حالی که در شهرهای موجود اغلب به علت رشد بی‌اندازه و سریع شهری محیط زیست به مخاطره می‌افتد (توجه داده می‌شود به آنچه در مورد باغات گفته شد)، آلودگی شدید هوا (که در تهران به ۲۱۵ روز در سال رسیده است یعنی از هر سه روز، دو روز) از دیگر تخریب‌هائیست که شهرها در محیط زیست وارد می‌سازند. دفع فاضلاب‌های شهری (خانگی و صنعتی) از دیگر عوامل مخرب است.
بنابراین توجه شدید ارگان‌های ذیربط (مثل محیط زیست که متأسفانه کم‌قدرت است)، شهرداری‌ها و مسئولین که برنامه‌ریزی رشد و توسعه شهر را زیرنظر دارند، ضرورت تام دارد و می‌توان با استفاده صحیح از بستر طبیعی و محیط زیست شهرهای موجود وانتخاب درست محل استقرار شهرهای جدید و یا شهرها و روستاهای کوچکی که برای توسعه‌های شهری آینده انتخاب می‌شوند، قدمی مؤثر در جهت زندگی شهری مطلوب برداشت.
۱۱- طرح‌های شهرسازی تهران در چه مرحله‌ایست و چه آینده‌ای برای آن پیش‌بینی می‌شود و اصولاً برای آن چه می‌توان کرد؟
برای تهران در سال ۱۳۴۵ تهیه یک طرح جامع شروع شد که ظاهراً زمان آن در ۱۳۷۰ به پایان رسید، یک طرح سامان‌دهی ۵ ساله در سال‌های اخیر برای تهران تدارک دیده شده است که به علت کوتاهی زمان انجام و پرداختن به مسائل روزمره‌تر نمی‌تواند هدایت تهران در بلندمدت، حتی میان‌مدت را به عهده گیرد.
به نظر می‌رسد با استفاده از اطلاعات وضع موجود این طرح و در صورت نیاز تکمیل آنها لازم باشد در یک پهنه وسیع به آینده شهر فکر کرد. شاید توزیع این اطلاعات و دعوت به یک مسابقه ملی یا حتی بین‌المللی بتواند راه‌حل‌های مناسبی را به مسئولین مربوطه عرضه کند یا شاید لازم باشد این اطلاعات در اختیار تعدادی از کارشناسان و مؤسسات شهرسازی قرار گرفته و تقاضای ارائه الگوهای رشد و توسعه شهر شود، بلکه بتوان با دست‌یابی به دیدگاه‌های مختلف بهترین روش را برای ارائه حیات این شهر بزرگ و مریضی که به شکل سرطانی رشد می‌یابد و محیط زیست و زندگی شهروندانش را به مخاطره انداخته است، جستجو کرد.
[۱] – معمولاً شهرداری تهران سرمشق دیگر شهرداری‌هاست و شاید اولین بار است که شهر دیگری این نقش را ایفا می‌کند.
