پایگاه خبری تحلیلی برزن نیوز نخستین پایگاه تخصصی مطالعات میان رشته ای (برنامه ریزی شهری – منطقه ای)
برزن نیوز: یکی از مهمترین و چالشی ترین موضوعات در تهیه و تصویب طرح های شهرسازی، تعیین محل خط محدوده شهرهاست. قرار گرفتن در داخل محدوده شهر، امتیازاتی ویژه برای اراضی و املاک ایجاد می کند که مهمترین آنها، تفاوت قیمت، ضوابط و مجوزهای ساخت و ساز است اما هزینه هایی را نیز برای مالکان ایجاد می کند. از این رو، تصویب محل و اندازه مساحت محدوده از مصوبات مهم، اساسی و اغلب، زمان بر در دستگاه های تصویب کننده طرح هاست. از جمله سوالاتی که در این زمینه میتوان مطرح نمود عبارتنداز:
۱- تعریف قانونی محدوده شهر چیست؟
۲- چرا برای شهرها محدوده تعیین می شود؟
۳- ورود به محدوده شهرها چگونه است و چه هزینه هایی دارد؟
۴- رویه قضایی در موضوع محدوده های شهری شامل چه موضوعاتی است؟
قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن مصوب سال ۱۳۸۴، مهمترین متن قانونی در موضوع محدوده شهر است که در ماده ۱ آن، محدوده شهر به صورت زیر تعریف شده است:
ماده ۱ – محدوده شهر عبارت است از حد کالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دوره طرح جامع و تا تهیه طرح مذکور در طرح هادی شهر که ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم‌الاجراء می باشد. شهرداری ها علاوه بر اجرای طرح های عمرانی از جمله احداث و توسعه معابر و تأمین خدمات شهری و تأسیسات زیربنایی در چارچوب وظایف قانونی خود کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات و سایر اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدوده شهر را نیز به عهده دارند.
مستفاد از ماده فوق، محدوده شهر، محل توسعه آتی شهر است و نظم بخشی به توسعه کالبدی شهر و تعیین جهات بهینه و مناسب برای توسعه شهر در آینده را میتوان مهمترین هدف تعیین محدوده شهری دانست. به این وسیله، از توسعه ناموزون، نامتوازن و آسیب زننده شهر جلوگیری می شود و اراضی واجد ارزش زیست محیطی و کشاورزی، در مقابل تهاجم ساخت و سازهای شهری، مصون می مانند.
ماده ۵ قانون فوق الذکر نیز، شیوه تعیین محدوده را به شرح زیر مقرر داشته است:
ماده ۵ – محدوده شهر در طرح های جامع شهری و تا تهیه طرح های مذکور در طرح های هادی شهر و تغییرات بعدی آنها به صورت قابل انطباق بر عوارض طبیعی یا ساخته شده ثابت، همراه با مختصات جغرافیایی نقاط اصلی تعیین و به تصویب مراجع قانونی تصویب کننده طرح های مذکور می رسد. این محدوده حداکثر ظرف سه ماه از ابلاغ طرح های مذکور به صورتی که کلیه نقاط آن قابل شناسایی و پیاده کردن روی زمین باشد توسط شهرداری تدقیق شده و پس از کنترل و امضای دبیر مرجع تصویب کننده و تأید شدن به مهر دبیر خانه مربوط به امضای استاندار جهت اجراء به شهرداری و دستگاه های اجرایی ذی‌ربط ابلاغ می گردد.
به این ترتیب، ورود به محدوده شهرها، از مسیر طرح های جامع شهری می گذرد اما قانون دیگری، مقرره مهم و پر حاشیه ای را در این مسیر، وضع کرده است؛ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب ۱۳۶۷، در تبصره ۴ ماده واحده آورده است:
تبصره ۴ – در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرح های مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا ۲۰% از اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرح های موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرح های نوسازی و بهسازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند.
به این ترتیب، هزینه ورود به محدوده شهر، تملیک رایگان بخشی از زمین است؛ اما این جواز قانونی تملیک رایگان زمین اشخاص، که وجهی استثنایی و خلاف اصل تسلیط دارد، تالی فاسدهایی را به همراه داشته و منجر به شکل گیری پرونده های متعدد در مراجع قضایی شده است. طرح های تفصیلی شهرها به استناد این قانون، اقدام به وضع ضوابطی می کنند که در ازای ورود به محدوده شهر، دریافت رایگان بعضا تا ۷۰% اراضی اشخاص را جهت تامین سرانه های خدمات شهری، مجاز می شمارد و شوراهای شهر نیز، مصوباتی به منظور دریافت عوارض ورود به محدوده را از تصویب می گذرانند تا شهرداری بتواند از مالکین اراضی ای که به محدوده شهر وارد می شوند، عوارض اخذ نماید.
اما توجه به چند نکته در این میان حائز اهمیت است:
۱- به نظر می رسد در بحث ورود به محدوده باید میان ورود به تشخیص طرح شهرسازی و ورود به تقاضای صاحب زمین، تفکیک قائل شد؛ در حالتی که مشاور تهیه کننده طرح شهری و دستگاه تصویب کننده طرح، تشخیص داده اند که سطح موجود شهر، تکافوی خدمات مورد نیاز را نمی دهد و یا برای تامین اراضی معوض، لازم است اراضی جدید به محدوده اضافه شوند، این ورود به محدوده به صلاحدید طرح است و مالک، تقاضای ورود به محدوده نداشته است؛ حال چرا باید در ازای امری که متقاضی آن نبوده است حتی وقتی از مزیتی برخوردار می شود، بخشی از حقوق مالکانه خود را به رایگان واگذار نماید؟
این تفکیک، در متن تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت نیز با قید “تقاضای صاحبان اراضی”، مورد تصریح قرار گرفته است و تنها در این حالت است که تملیک رایگان آن هم تا سقف ۲۰% (و نه ۵۰ یا ۷۰%) و آن هم برای تامین اراضی معوض، تجویز شده است. مالکی که خودش تقاضای ورود به محدوده نداشته باید سهم خدماتی خود را طبق ماده ۱۰۱ قانون شهرداری واگذار کند نه طبق تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک. در هر دو حالت هم (فارغ از درستی یا نادرستی) شاید بتوان اخذ مالیات یا عوارض بر ارزش افزوده ایجاد شده ناشی از ورود به محدوده را از مالک، متصور بود. شورای نگهبان نیز در نظریه ۱۷۵۶/۲۱/۸۰ مورخ ۲۱/۴/۱۳۸۰ گرفتن هرگونه وجه را در صورتی که مالک راسا متقاضی استفاده از مزایای ورود به محدوده نباشد خلاف شرع دانسته است.
ممنوعیت و ابطال مصوبات مشعر بر اخذ رایگان بیشتر از ۲۰% اراضی، در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز، اشاره شده است که از جمله آنها میتوان به رای شماره ۱۹۱۴ مورخ ۱۱/۱۰/۱۳۹۷ اشاره نمود؛ در دادنامه مربوطه، ابطال تبصره ۱۰ از بند ۴-۱-۲ ضوابط طرح جامع شهریار و بند ۴-۱-۲ ضوابط طرح تفصیلی شهریار از هیات عمومی خواسته شده است. محتویات ضوابط مذکور عبارتنداز:
- تبصره ۱۰ بند ۴-۱-۲ طرح جامع: ساخت و ساز در آن بخش از اراضی که در راستای طرح جامع پیشنهادی به محدوده استان تهران و شهرهای واقع در آن اضافه گردیده اند منوط به واگذاری حداقل ۷۰% زمین به صورت یکپارچه به شهرداری به صورت رایگان جهت تامین خدمات عمومی مورد نیاز شهر می باشد.
- بند ۴-۱-۲ طرح تفصیلی: بر اساس مصوبه شورایعالی شهرسازی و معماری، صدور پروانه ساختمانی در اراضی خالی و مستحدثات ویژه با کاربری نامتجانس شهری (مانند تعمیرگاه، دامداری، پادگان و…) با وسعت بیش از ۵۰۰۰ متر که پیش از تهیه طرح جامع در حریم شهر قرار داشته اند با هر کاربری استفاده از زمین که باشد منوط به تعیین ۷۰% از مساحت ناخالص زمین به عنوان سهم شهرداری به صورت رایگان برای تامین خدمات است.
هیات عمومی دیوان نیز در رای صادره، با توجه به اینکه شورای نگهبان، ضوابط مذکور را از جهت اجحاف، خلاف موازین شرع شناخته است و همچنین به جهت خروج شورایعالی شهرسازی و کمیسیون ماده ۵ از صلاحیت های خود، حکم به ابطال ضوابط فوق الاشاره داده است.
۲- نکته دوم، اخذ بخش هایی از اراضی اشخاص یا عوارضی است که توسط شهرداری ها به عناوین مختلف، اخذ می شود و الزام اجرایی آن نیز، تعویق صدور پروانه ساختمانی به واگذاری بخشی از حقوق مالکانه یا پرداخت وجوه به عنوان عوارض است. زمینی که وارد محدوده شهر می شود به عناوین مختلف مورد دست اندازی قرار می گیرد؛
´ واگذاری رایگان بخشی از زمین به عنوان سهم خدمات شهری،
´عوارض ورود به محدوده و عوارض ارزش افزوده ناشی از ورود به محدوده،
´ در صورت درخواست تفکیک توسط مالک، واگذاری بخشی از زمین یا معادل ریالی آن در قالب ماده ۱۰۱ قانون شهرداری،
´ عوارض تفکیک و عوارض ارزش افزوده ناشی از تفکیک،
´ در صورت درخواست مالک برای تغییر کاربری خدماتی واقع شده در زمین، عوارض تغییر کاربری و حتی عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری،
البته بحث محوری این یادداشت، عوارض نیست و در یادداشت های آتی به تفصیل به موضوع عوارض پرداخته خواهد شد، در این یادداشت فقط به موضوع عوارض ورود به محدوده می پردازیم.
در دفترچه تعرفه عوارض شهرهای مختلف، عوارض ورود به محدوده تصویب شده است؛برای مثال:
شورای اسلامی شهر اردبیل در ماده ۴۳ از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۸۹ مقرر داشته بود اراضی بایر که به محدوده قانونی شهر برابر طرح تفصیلی الحاق گردیده اند موقع مراجعه به شهرداری پس از اعمال گذربندی در صورت بلامانع بودن ملک علاوه بر عوارضات متعلقه قانونی از بابت ورود به محدوده خدمات شهری ۲۵% ارزش عرصه زمان ورود به محدوده که هر متر آن معادل ۱۵ برابر ارزش منطقه ای سال ورود محاسبه و وصول خواهد شد. اراضی و املاک که بر خلاف طرح تفصیلی و برابر نظریه کمیسیون ماده ۵ به محدوده الحاق می گردند ۳۰ برابر ارزش منطقه ای اخذ می شود. اراضی بایر و مزروعی با هر مساحتی ۵۵% به عنوان سهم خدمات شهری لحاظ خواهد شد.
شورای اسلامی شهر اسلامشهر نیز در دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ برای عوارض ورود املاک به محدوده قانونی مقرر کرده است:
– برای املاک مسکونی معادل ۲۰% قیمت منطقه بندی برای عرصه و معادل ۲۰% ارزش معاملاتی برای اعیان
– برای املاک صنعتی معادل ۶۰% قیمت منطقه بندی برای عرصه و معادل ۲۰% ارزش معاملاتی برای اعیان
– برای املاک تجاری معادل ۳۰% قیمت منطقه بندی برای عرصه و معادل ۲۰% ارزش معاملاتی برای اعیان
– سایر کاربری ها معادل ۳۰% قیمت منطقه بندی برای عرصه و معادل ۲۰% ارزش معاملاتی برای اعیان
اما عوارض مذکور در مثال های فوق به ترتیب در آرای شماره ۱۹۵۸ مورخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۳ و ۲۱۵۹ مورخ ۲۱/۱۲/۱۳۹۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، به دلایل زیر، ابطال شده اند:
← مغایرت با قانون تعیین وضعیت املاک ۱۳۶۷
← خروج از حدود صلاحیت شوراهای شهر
← خلاف شرع بودن عوارض ورود به محدوده
← مغایرت عوارض ورود به محدوده شهر با قاعده لزوم اخذ عوارض در قبال ارائه مستقیم خدمات از سوی شهرداری
۳- طرح های شهرسازی که به استناد مصوبه مورخ ۳/۱۰/۱۳۶۹ شورایعالی شهرسازی و معماری با عنوان ضوابط و مقررات مربوط به تامین فضاهای عمومی و خدماتی شهرها (نسبت به مازاد بر هزار متر مربع از هر قطعه زمین در شهرهایی که طبق آخرین سرشماری کمتر از ۲۰۰ هزار نفر جمعیت داشته اند ۵۰% و در سایر شهرها غیر از تهران ۵۵۵ و در تهران ۷۰% آن به معابر و تاسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی و ۲۰% موضوع تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک تعلق می گیرد)، در ضوابط خود، اخذ بخشی از اراضی مردم را به دلیل ورود به محدوده شهر، مقرر می کنند لازم است توجه نمایند که اولا، این مصوبه شورایعالی به موجب رای شماره ۳۴۶ مورخ ۲۳/۱۰/۱۳۸۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری به دلیل اعلام خلاف شرع بودن توسط شورای نگهبان، ابطال شده است؛ ثانیا ضوابط پیشنهادی طرح در بحث ورود به محدوده با جزییات بیشتر و با در نظر داشتن تقاضا یا عدم تقاضای مالکان در ورود به محدوده و تامین متقابل منفعت عمومی شهر و شهروندان و منفعت خصوصی مالکان تدوین و تصویب گردند.
————————————————————————————————————————————————
منابع:
– کتاب بررسی تملک رایگان حقوق مالکانه توسط شهرداری ها، امید محمدی، انتشارات اندیشه سبز نوین، ۱۳۹۶
– کتاب عوارض غیر قانونی شهرداری ها در مصوبات شوراها، امید محمدی، انتشارات جنگل، ۱۳۹۶
————————————————————————————————————————————————
یادداشت دوازدهم : دادخواهی علیه ضوابط شهرسازی
یادداشت سیزدهم : جایگاه انواع نظام های حقوقی در حقوق شهرسازی
یادداشت چهاردهم : محدودیت های ناشی از طرح های شهرسازی
یک دیدگاه
بازتاب ها: یادداشت هجدهم: مقدمه ای بر حقوق اراضی » پایگاه خبری تحلیلی برزن نیوز