پایگاه خبری تحلیلی برزن نیوز نخستین پایگاه تخصصی مطالعات میان رشته ای (برنامه ریزی شهری – منطقه ای)
اخیرا در جلسه تصویب بازنگری طرح تفصیلی یکی از شهرها، ازسوی کارشناس یکی از نهادهای عضو کمیسیون، سوالی مطرح شد به این مضمون که آیا مشاورِ طرح در ضوابط خود درنظر گرفته که ممکن است پیشنهادهایش منجر به رسمیت بخشیدن به تخلفات موجود شود؟ اگرچه این سوال نه با طرح ارایه شده و نه با جایگاه کارشناس مطرح کننده ارتباط داشت، اما در همان جلسه اجمالاً پاسخی نسبتاً درخور اما محدود به طرح مورد بررسی یافت. باوجود این، طرحِ چنین سوال عجیبی فکری را در ذهن نویسنده ایجاد کرد که شناخت یا بررسی تخلفات موجود، چه جایگاهی در مطالعات مشاورانِ تهیه طرح های توسعه شهری و فرایند تصویب طرح ها دارد؟
در فرایند مطالعات طرح های توسعه شهری، معمولاً در بخش بررسی یا استنتاج از وضع موجود، مغایرت های وضع موجود شهر نسبت به طرح مصوب قبلی بررسی و موارد مغایرت درقالب نقشه ارایه می شود. از منظر این مطالعات، مغایرت ها بیانگر موضوعات متفاوتی هستند که عمدتاً بر اساس روندهای طبیعی و قانونی حیات شهر شکل گرفته اند و البته ممکن است متأثر از اقدامات سودجویانه و خلاف قانون کنشگران مختلف نیز باشند. این مغایرت ها گاهی ناشی از تغییر در عوامل کلانی مانند تغییرات جمعیتی، تحولات اجتماعی، تغییر در قوانین، طرح ها یا سیاست نهادهای بالادستی هستند؛ گاهی حقوق مکتسبه ای هستند که با طی مراحل قانونی حاصل شده و مصوبات مربوطه را اخذ نموده اند؛ گاهی حقوق مکتسبه یا وضع موجودی بوده اند که در زمان مطالعات طرح قبلی به درستی بررسی نشده اند؛ گاهی براثر وابستگی ساخت و سازها به تصمیم مالک و مراجع مختلف یا عدم نیاز آنها یا فقدان منابع و … یا حتی پیش بینی نادرست طرح مصوب، محقق نشده اند؛ و در نهایت گاهی هم براثر تخلفات ایجاد شده اند!
در مطالعات مشاوران طرح های توسعه شهری، مغایرت ها ی طرح مصوب از نظر فنی و تخصصیِ ایشان، نشانگر روندها و واقعیات مهمی از حیات کنونی شهر درنظر گرفته می شوند که بازنگری طرح قبلی یا ارائه طرح جدید برای شهر بدون شناخت، پذیرش و بررسی دقیق آن ها میسر نیست(حتی می توان گفت اساساً این مغایرت ها یکی از دلایل اصلی لزوم تجدید طرح های شهری هستند). اگرچه مشاوران معمولاً به طور کلی علل این وقایع را بررسی و گزارش می کنند، اما هدف آنها از این مطالعه رسیدن به شناخت دقیق تر از عملکرد و حیات کل شهر است و این نگاه کل نگر، بالا به پایین و پوششی آن ها از سطح شهر، موجب می شود که هیچ وقت روندها را تک عاملی و صرفاً ناشی از کنشگری نوع خاصی از عوامل مثبت یا منفی نبینند. به بیان دیگر درمورد شهر و حیات آن نمی توان هر رویداد را صرفاً به یک علت مشخص نسبت داد و معمولاً ترکیبی از عوامل و علل به شکل گیری یک رویداد در شهر منجر می شوند. فراتر از آن وقتی که در مقام ناظر به روند تغییرات در یک پدیده پویا می نگریم، صرف نظر از علل مستقیم پیدایش هر رویداد، توالی و تعدد رویدادهای مشابه روندی را می سازد که بسیار پیچیده تر از آن است که بتوان به طور خلاصه یک دلیل یا عامل اصلی را برای آن برشمرد. درواقع این روندها نشان دهنده فرایندهای کلی تر اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی و… هستند که در طولانی مدت شکل گرفته و فکر تغییر آنها با ارائه یک طرح شهری ساده خام اندیشی است! بنابر این مشاوران طرح های شهری هم حداکثر می توانند این روندها را شناسایی و اثر روندهای مثبت بر شهر را با پیشنهادهای خود در طرح آتی تقویت و درمقابل، اثر منفی روندهای دیگر بر شهر را تاحد ممکن تضعیف یا خنثی کنند. به هرحال یکی از ورودی های طرح مشاور همین شناخت او از روندهای موجود است که صرف نظر از خوبی و بدی آن باید به درستی شناخته و وجود آن پذیرفته شود.
درواقع از نگاه مشاور مهم این است که چنین روندهایی وجود دارند و پیش بینی فنی او از قدرت، میزان و نحوه تأثیر یا تداوم این روندها در حیات شهر، منجر به این خواهد شد که در مرحله طراحی و پیشنهاد طرح آتی، تدابیری برای مواجهه یِ درست با آنها ارایه کند تا عملاً آینده بهتری برای شهر رقم زده شود. طبیعی است که در این راه و با توجه به وسعت شهرها و انبوه تغییراتی که به علت پویایی شهرها رخ می دهند، بررسی دقیق پلاک به پلاک و با جزئیات و سوابق همه این تغییرات فراتر از برداشت اطلاعات کالبدی مورد نیاز خود مشاور، نه لازم، نه مهم و نه امکان پذیر است. البته درمواردی مانند حقوق مکتسبه، مجوزهای صادره و توافقات یا استعلام های موردی، اسناد و مدارک لازم از کارفرما دریافت و بررسی شده و در طرح لحاظ می شوند. اما این منوط به جمع آوری دقیق اسناد و ارایه آنها از سوی کارفرما است و اطلاعات مشاور از این نظر کانالیزه می شود که گریزی هم از آن نیست! همچنین درمواردی که ازسوی کارفرما اطلاعات حاوی جزئیات کافی به مشاور ارائه نشود، او هم امکان استنتاج و ارائه گزارش نخواهد داشت. حتی درصورتی که مشاور به این نتیجه برسد که مدارک ارائه شده مراحل قانونی خود را طی نکرده یا غیر قانونی بوده اند، او مرجع تشخیص تخلف نیست و نمی تواند مدارک موجود را نادیده انگارد! برای این امر سازوکار مشخصی در قالب بررسی و تصویب طرح پیش بینی شده است.
اما در مراحل بررسی و تصویب طرح، نمایندگانی از نهادهای مختلف مرتبط با شهر حضور دارند که هرکدام از منظر خود و با اطلاعات و ملاحظات تخصصی خود، نتایج کار مشاور را بررسی و درصورت لزوم پیشنهادهای اصلاحی خود را ارائه می کنند. از این گذشته کمیته ها و کمیسیون های شکل گرفته در این چهارچوب، مطابق دستورالعمل های مشخص، بندهای مختلف مطالعات و پیشنهادهای طرح را از نظر انطباق با قوانین و طرح های بالادستی، اسناد، مدارک و سوابق اداری موجود بررسی می کنند. در نتیجه این بررسی ها و با اعمال نظر کارشناسان مختلف، تغییرات لازم در طرح پیشنهادی لحاظ و نهایتاً طرح مصوب می شود. در این فرایند، هم نگاه کلی و جامع به شهر و طرح آن مد نظر قرار می گیرد و هم بر اساس اطلاعات و اسناد و مدارک اداری موجود، درصورت لزوم بررسی دقیق در سطح پلاک و پرونده و جزئیات سوابق آن صورت خواهد گرفت. بدین ترتیب درصورتی که ظنی وجود داشته باشد مبنی بر این که روندهای موجود و موثر در کل یا بخشی از مطالعات مشاور یا حتی پیشنهاد او بر روی یک پلاک خاص، صرفاً بر اساس تخلف و بر خلاف قوانین شکل گرفته و حتی مدارک ارائه شده بدون طی تشریفات قانونی صادر شده اند، با بررسی اسناد مختلف امکان جلوگیری از این امور وجود خواهد داشت. باوجود این بررسی، اثبات و حتی اطلاق عنوان تخلف به امور، از صلاحیت و شرح وظایف این مراجع نیز خارج است. البته بخصوص درصورت حضور نهادهایی مانند بازرسی در جلسات بررسی و تصویب طرح ممکن است شواهد و گزارش هایی دراین خصوص ارایه و احتمالاً تدابیری برای رعایت کامل قوانین و پیش گیری از تخلفات بعدی اتخاذ شود.
همینجا لازم است که به چگونگی بررسی و برخورد با موارد تخلف در دستگاه اداری و قضایی کشور نگاهی گذرا بیاندازیم. به طور کلی شروع این فرایند از طرح شکایت یا دریافت گزارش و شواهدی از عدم رعایت قانون است. مرجع بررسی موضوع به طور معمول ابتدا پرونده ای درخصوص آن باز کرده و جزئیات متعددی شامل اسناد و مدارک اداری، اظهارات افراد و گزارش نهادهای مرتبط و… را جمع آوری و رویدادها را با توجه به تقدیم و تأخر زمانی در آن ثبت می نماید. درصورت اثبات ارتباط بین پرونده های مختلف ممکن است آنها تجمیع و در مرجع واحدی بررسی شوند. اما اگر موضوع پرونده ها از نظر اتهام وارده متفاوت باشد، حتی درصورت بررسی در مرجع واحد، هر پرونده به طور مجزا مفتوح خواهد ماند. به تدریج با تکمیل پرونده و درصورت تأیید شواهد اولیه اتهام تخلف به افرادی که به عنوان منتفع یا عامل تخلف نقش داشته اند طرح و نهایتاً با صدور حکم، تخلف اثبات و درخصوص نحوه برخورد با آن تصمیم گیری می شود. چنانکه پیداست این روند از پایین به بالا و مبتنی بر بررسی دقیق جزئیات و مورد به مورد است. ملاک بررسی هم انطباق کامل هر واقعه با قوانین در هنگام وقوع است و می دانیم که اصطلاحاً قوانین عطف بما سبق نمی شوند. بنابر این مثلاً اگر پروانه ای قبل از ارائه طرح جدید صادر شده باشد مشمول تخلف نیست. همچنین این بررسی ها صرفاً بر اساس مدارک و اسناد اداری انجام نشده و ادعاها، اظهارات و حقوق مردم را بر اساس قوانینی فراتر از قوانین ادارات دولتی و شهرداری ها درنظر می گیرد. بنابر این نتیجه بررسی ها ممکن است اساساً اقدامی را که درمقایسه با طرح مصوب تخلف بوده، به عنوان حق فرد شناسایی کرده و حکم طرح را لغو نماید!!!
از بررسی چگونگی عملکرد دستگاه های اداری و قضایی در مواجهه با تخلفات می توان اینطور نتیجه گرفت که به طور کلی موضوع تخلف و بررسیِ آن امری موردی، پیچیده، با جزئیات فراوان و نیازمند تخصص و صلاحیت ویژه ای است که خارج از توان و صلاحیت شرکت مشاور مأمور تهیه طرح توسعه شهری است! حتی درصورتی که مشاور با بررسی مدارک موجود به شواهدی مبنی بر وقوع تخلف دست یابد، به علت رابطه کارفرمایی و تعهد او نسبت به حفاظت از اطلاعات پروژه، تنها درصورت مطالبه مراجع نظارتی و قضایی از او بر اساس قوانین، امکان ارائه این شواهد جهت بررسی بیشتر در نهادهای مربوطه وجود دارد. البته اگر به هر نحو ازسوی این نهادها اطلاعات یا راهنمایی هایی جهت پیش گیری از وقوع تخلف های آتی در اختیار مشاور قرار گیرد، بدیهی است که او هم در پیشنهادهای خود از آن استفاده خواهد کرد. اما چنین ارتباطی هم معمولاً بواسطه کارفرما یا مراجع بررسی و تصویب طرح صورت گرفته و درکل ارتباط رسمی و مستقیمی بین این دو نهاد تعریف نشده است. فراتر از این که درصورت حضور نهادهای نظارتی در جلسات بررسی تا تصویب طرح، امکان استماع گزارش های مشاور و بررسی مطالعات او جهت جمع آوری شواهد و مدارک اولیه تخلفات وجود دارد، مهمترین نقش قابل تصور برای مشاور آن است که در ارائه پیشنهادهای خود به نحوی عمل نماید که حتی المقدور از تخلفات بعدی پیشگیری شود و این خود یکی از اهداف تعریف مراحل خاص برای تصویب طرح های توسعه شهری در قانون است.
چنانکه گفته شد در فرایند بررسی و تصویب طرح پیش بینی شده است که طبق دستورالعمل های مشخص و با حضور نمایندگان نهادهای مختلف و نیز بررسی مدارک و اسناد مختلف و مورد به مورد، از تصویب طرح های مغایر با قوانین جلو گیری شود. باوجود این همواره امکان ورود نهادهای نظارتی و قضایی به موضوع، بررسی پرونده های تخلف و حتی ابطال مصوبات غیر قانونی هم وجود دارد.
نتیجه گیری و پیشنهاد:
در ابتدا گفتیم که سوال مطرح شده در جلسه تصویب طرح یکی از شهرها عجیب به نظر می آمد. با توضیحات فوق باید مشخص شده باشد که تنها انتظار از مشاوران تهیه طرح های توسعه شهری برای شناسایی دقیق تخلفات و پرهیز از رسمیت بخشی به آنها، حداقل با وجود سازوکارهای بررسی و تصویب طرح و نیز روش نهادهای نظارتی در برخورد با موضوع تخلف، چقدر نا به جا است! البته قابل انکار نیست که مشاوران نیز درصورت دریافت اطلاعات و راهنمایی درست ازسوی کارفرما، مراجع بررسی و تصویب طرح یا حتی نهادهای نظارتی، می توانند با ارائه طرح های سنجیده تر نقش مهمی در پیش گیری از وقوع تخلف های آتی داشته باشند. اما نکته مهم همین دریافت اطلاعات است! درواقع نگاه همه به مشاور درست برعکس است و انتظار دارند که او اطلاعات زیادی را عملاً از هیچ بیافریند! درحالی که نشان دادیم که اتفاقاً حداقل در مورد تخلفات، مشاور برای ایفای نقش مثبت خود بیشتر باید از نهادهای نظارتی اطلاعاتی دریافت کند تا بتواند در ارائه طرح خود از آن بهره ببرد و اطلاعات او تنها می تواند شواهد اولیه از وقوع تخلف را در اختیار نهادهای نظارتی قرار دهد. همچنین گفته شد که در حال حاضر چنین ارتباطی بین نهادهای نظارتی و مشاوران حداقل به طور مستقیم و رسمی تعریف نشده است.
در طول فعالیتم در شرکت های مشاور بارها با این ایده مدیران نهادهای مختلف مواجه بوده ام که داده ها و مطالعات مشاوران طرح های توسعه شهری می بایست در قالب پایگاه های اطلاعاتی مفصلی در اختیار کارفرما و نهادهای مربوطه قرار گرفته و به عنوان زیربنای سامانه های مختلفی قرار گیرد که همگی با هدف والای پایش وضعیت شهر و گزارش مشکلات، نواقص و حتی تخلفات طراحی خواهند شد! حتی به همین بهانه در مواردی مجبور بوده ام که اطلاعات بی ربط و انبوهی را که از مراجع مختلف دریافت شده در پایگاه های داده طرح وارد کنم. درحالی که ایده سامانه پایش وضعیت اراضی شهر بسیار درست است و در وضعیت کنونی بیش از هر زمان دیگری لازم به نظر می رسد اما متأسفانه شخصاً هرگز ندیده ام که در عمل چنین سامانه ای در یکی از شهرهایی که در تهیه طرحشان نقش داشتم راه اندازی شده باشد! دلیل این امر، شاید پیچیدگی بسیار در طراحی و اجرای چنین سیستم هایی باشد، شاید تعارض منافع بین نهادها و سازمانهای مسئول اجرا و بهره بردار سامانه باشد؛ یا شاید تعریف نشدن متولی مشخص برای این امر باشد؛ یا شاید فقدان اطلاعات، پراکندگی و عدم انسجام اطلاعات موجود باشد. مثلاً می توان انتظار داشت که عمده اطلاعات لازم در چنین سامانه هایی در اختیار واحدهای شهرسازی، املاک و حقوقی شهرداری ها باشد و اولین کاربرد چنین سامانه ای هم در ارئه خدمات بهتر شهرداری ها و مدیریت و نظارت شهرداری بر ساخت و سازها قابل تصور است. اما عدم انسجام و پراکندگی اطلاعات در واحدهای مختلف، دشواری در اجرا و نیاز به واحدهای سازمانی جدید، فقدان بودجه و نیروی فنی ماهر و … حتی نگرانی از زیر ذره بین قرار گرفتن فعالیت شهرداری ها مانع از حرکت آنها به سمت ایجاد سامانه پایش می شود.
از طرفی بهره برداری نهادهای نظارتی از سامانه پایش وضعیت اراضی شهری می تواند نقش عمده ای در شناسایی تخلفات و حتی پیش گیری از آن داشته باشد، اما این نهادها رأساً امکان راه اندازی سامانه را ندارند، چون اطلاعات اصلی در اختیار نهادی دیگر است! اگر واقعاً همتی برای مبارزه با فساد در حوزه شهرسازی و مقابله با تخلفات وجود داشته باشد، شاید یکی از مهمترین اقدامات، همین الزام قانونی به ایجاد سامانه های پایش وضعیت شهرها باشد که درصورت وجود نگاه سیستمی درست به موضوع و پیگیری نهادهای نظارتی و پیشنهاد قانون مناسبی برای آن، چندان دور از دسترس هم نیست! شاید در میان انبوه سامانه های جدیدِ پر سرو صدا، پر ایراد و بی فایده ای که هر روز در ادارات مختلف رونمایی می شوند، این یکی با همه موانع و دشواری هایش در اجرا، یکی از ضروری ترین سامانه ها باشد!
