نقد و بررسی مختصر حقوقی مصوبه صلاحیت های کمیسیون های داخلی مناطق شورای شهر تهران

برزن نیوز: در تحلیل حقوقی مصوبه اخیر شورای شهر تهران با عنوان چارچوب صلاحیت های کمیسیون های داخلی مناطق مورخ ۱۳۹۹.۳.۱۱ که در گروه مورد بحث می باشد، اختصارا مطالبی را در حد بضاعت دانسته ها به استحضار مخاطبان محترم سایت برزن نیوز و جامعه کارشناسی می رساند:
۱) اگر ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها را اصلی ترین قانون در موضوع تخلفات ساختمانی بدانیم، صدر این ماده مفید صلاحیت شهرداری در جلوگیری از عملیات ساختمانی خلاف مفاد پروانه است. در واقع اگر در مقابل شهرداری مقاومت شد و به عملیات ساختمانی متخلفانه ادامه داده شد و سوال شد که شهرداری به چه جوازی میخواهد جلوگیری کند پاسخ آن در صلاحیت و جواز مندرج در ماده ۱۰۰ است.
۲) همانطور که مستحضرید در موضوع ساخت و ساز، ابتدا لازم است طبق بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری ها، پروانه ساختمان مطابق با ضوابط مصوب طرح تفصیلی از شهرداری اخذ شود و طبق ماده صد همین قانون نیز، عملیات عمرانی باید در انطباق با مفاد پروانه باشد و در صورت تخلف از این مفاد یا ساخت بدون اخذ پروانه، شهرداری صلاحیت دارد ( می تواند) عملیات ساختمانی را متوقف و به عنوان پاسدار منافع شهر و شاکی از تخلف صورت گرفته، تقاضای رسیدگی به موضوع را در مرجعی شبه قضایی به نام کمیسیون ماده صد مطرح کند. متخلف نیز به عنوان مشتکی عنه، با ارسال دفاعیه کتبی توضیحاتی ارائه داده و از خود دفاع میکند (که این موضوع هم از اشکالات ماده صد است چرا که یک طرف دعوا یعنی شهرداری امکان حضور نماینده در کمیسیون را دارد و طرف دیگر صرفا میتواند دفاعیه کتبی ارائه دهد و حق حضور ندارد که با توجه به تاثیر بیشتر حضور فیزیکی، نوعی نابرابری طرفین دعواست).
فلذا شهرداری، خودش شاکی است و تشخیص انطباق یا عدم انطباق با اصول شهرسازی و قنی و بهداشتی و ضرورت یا عدم ضرورت تخریب یا صدور جریمه، در قالب رای توسط کمیسیون احراز و صادر می شود و شهرداری خودش نمیتواند مستقلا رای صادر کند.
البته نظر مخالف مبنی بر صلاحیت تخییری شهرداری در ارجاع یا عدم ارجاع تخلف به کمیسیون نیز مدافعانی دارد که تبیین دیدگاه های ایشان نیز مفید فایده خواهد بود.
۳) در متن ماده صد قانون، عملیات ساختمانی مخالف مفاد پروانه به صورت عموم و اطلاق ذکر شده درحالیکه ماده ۱ مصوبه شورای شهر، تخلف جزیی را ذکر کرده که نوعی تخصیص زدن قانون است و خارج از صلاحیت شورای شهر.
۴) دلیل ارجاع تخلف به کمیسیون و صدور رای جریمه یا تخریب، تخلف از مفاد پروانه ای است که باید طبق ضوابط طرح تفصیلی صادر شود و تخلف یا به اندازه ای است که اصول شهرسازی و فنی و بهداشتی را نقض کرده و مستلزم تخریب است یا اصول را نقض نکرده و رای جریمه، کفایت میکند؛ اصول شهرسازی نیز که طبق مصوبه سال ۱۳۹۵ شورایعالی، همان ضوابط طرح تفصیلی است. پس تخلف قاعدتا باید خلاف ضوابط طرح تفصیلی باشد. فلذا خط دوم ماده ۱ مصوبه شورای شهر که ذکر کرده است (تخلفات جزیی که مغایرت با ضوابط شهرسازی و فنی و بهداشتی نداشته باشد) مبهم است چرا که تخلف حتما مغایر ضوابط است و در متن ماده صد، مساله اصلی مغایرت با اصول است. (البته این ابهام در اصل به متن ماده ۱۰۰ و مصوبه مذکور شورایعالی باز می گردد که تخلف از ضوابط را در دو حالت مغایر با اصول یا مطابق با اصول دانسته و اصول را نیز همان ضوابط طرح تفصیلی!!)
۵) ماده ۱ مصوبه شورای شهر، مقرر کرده است که مالک، رسیدگی به موضوع تخلف را درخواست میکند و جرائم مندرج در تبصره های ۲ تا ۵ ماده ۱۰۰ را نیز پرداخت میکند. این امر در واقع رویه گذاری متفاوت با قانون در ماده صد و خارج از صلاحیت شوراست است چرا که طبق قانون، پرداخت جریمه، در اثر رای کمیسیون به پرداخت جریمه به دلیل تخلف است و متقاضی رسیدگی به تخلف نیز، شهرداری است نه مالک. همچنین بدون رای کمیسیون، شورای شهر نمیتوانسته رویه گذاری و حکم به پرداخت جریمه صادر کند.
۶) این مصوبه هرچند تاثیراتی در کاهش انبوه پرونده های ارجاعی به کمیسیون های بدوی و تجدید نظر ماده صد و شعب بدوی و تجدید نظر دیوان عدالت اداری خواهد داشت و علاوه بر کاهش هزینه های مالی و زمانی ناشی از دادرسی، وصول انبوه مطالبات معوقه شهرداری را نیز شاید بتواند تسهیل کند اما از جهت ورود شورای شهر در حیطه ضابطه گذاری اجرایی، به نوعی ورود در حیطه صلاحیت کمیسیون ماده پنج، طرح تفصیلی و هنچنین تضعیف کننده جایگاه طرح شهرسازی به عنوان مبنا و ملاک عمل مدیریت شهری نیز می باشد.
در واقع این آفت، اغلب در اثر عامل خارجی، متوجه طرح شهرسازی است که به عنوان ملاک عمل تهیه می شود اما تعیین تکلیف کننده قطعی نبوده و سرانجام امور نه در طرح که در شهرداری ها یا کمیسیون ها یا کارگروه ها (و گاهی با چاشنی رابطه و رانت) مشخص می شود.
۷) ماده ۷ قانون تاسیس شورایعالی شهرسازی و معماری، شهرداری را مکلف به اجرای مصوبات این شورا (و به تبع آن، کمیسیون ماده ۵) نموده و مفاد طرح تفصیلی یه عنوان ضابطه اجرایی، ایجاد کننده تکلیف برای شهرداری در اجرای طرح است و تغییر آن نیز به کمیسیون ماده ۵ (و نه شورای شهر) ارجاع شده است.
۸) قطعا مواجهه با انبوه تخلفات در شهرداری ها و انطباق همه رویه ها با قانون، دشوار و تلاش اعضای محترم شورای شهر پنجم و شورایعالی شهرسازی و معماری و دیگر مراجع در این زمینه قابل تقدیر است اما شورای شهر در این مصوبه، سعی کرده است به جای مبارزه بیشتر با تخلفات و استفاده از امکانات قانونی یا اصلاح امور از منشا، ضوابط طرح تفصیلی را مقداری تغییر شکل داده و آنها را با تخلفات غالب و متداول در جریان ساخت و سازها، هماهنگ سازد و شکل موجهی به تخلفات بدهد و گویی در مقابل این امواج تخلفات، مجبور به کوتاه آمدن شده است.
۹) در رویه قضایی نیز دادنامه ۱۱۱۰ مورخ ۱۷ آذر ۱۳۹۴ در مورد تشکیل کمیته تثبیت اعیانی توسط شورای شهر کرج بوده که مصوبه مربوطه توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است. هرچند موضوع آن کمیته، تثبیت اعیانی در مواردی است که رای تخریب صادر شده و هدف از آن نیز تسهیل و تسریع رویه های اداری و کاهش تعداد پرونده ها بوده است اما استدلال های به کار رفته در متن دادنامه شایان توجه است:
• شورای اسلامی شهرهای کشور علی الاطلاق صلاحیت دخالت در تصمیمات کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری به هر نحوی از انحاء را ندارند و مرجع توقف عملیات اجرایی آن هم نیستند. بنابراین هر چند آگهی منتشر بر نفع مردم و احتمالاً در جهت رفع مشکلات اجتماعی است ولی مبنای قانونی ندارد. (شاکی: رییس دیوان عدالت اداری)
• رای هیات عمومی: حسب احکام مقرر در تعدادی از تبصره های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، کمیسیونهای موضوع این قانون با لحاظ ضوابط مقرر در قانون می توانند رأی به تخریب ملک صادر کنند و تصمیمات قطعی کمیسیونهای مذکور مطابق ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ قابل اعتراض و رسیدگی در دیوان عدالت اداری است و آراء شعب دیوان عدالت اداری تصمیم نهائی در خصوص تخلفات اعلامی است. نظر به مراتب فوق، تشکیل کمیته تثبیت اعیانی در مواردی که کمیسیونهای ماده ۱۰۰ رأی به تخریب و اعاده به وضع پروانه صادر کرده اند به منظور رفع اثر از تخریب فاقد مبنای قانونی است و تشکیل چنین کمیته ای از حدود صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شهر مصرح در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ خارج است. (منبع: کتاب کمیسیون های شهرداری، امید محمدی، نشر جاودانه، چاپ اول، صفحه ۶۷)

ضمن عرض پوزش به دلیل اطاله کلام، امید است این تلاش های نظری، در گام برداشتن به سوی حاکمیت و اجرای صحیح قانون، مفید واقع گردد.

فایل مصوبه شورای شهر:مصوبه شورای شهر