یادداشت بیست و دوم: حقوق تملک املاک برای اجرای برنامه های شهرسازی (۱)

برزن نیوز: یکی از چالش هایی که همواره پیش روی طرح های شهرسازی و عمرانی وجود داشته، تامین زمین برای اجرای این طرح های بوده است. در واقع، زمین همواره بستر اجرای طرح ها بوده و نظام مدیریت شهری همیشه با چالش تامین زمین مواجه بوده است. در این یادداشت ضمن پرداختن به قوانینی که در زمینه تملک اراضی و املاک برای اجرای طرح های عمرانی وجود دارند، به صورت مقدماتی با برخی مسائل حقوقی عملیات تملکی آشنا شده و به سوالات زیر پاسخ داده می شود:

۱- چه قوانین و مقرراتی در زمینه تملکات، ملاک عمل هستند؟

۲- در عملیات تملکی، چه شرایطی باید مورد توجه دستگاه های اجرایی باشد؟

در یادداشت های آتی نیز، به دیگر ابعاد حقوقی موضوع تملکات پرداخته خواهد شد.

 

قوانین و مقررات تملکات

اهمیت تامین زمین برای اجرای طرح های شهرسازی و عمرانی، از دوره های آغازین مدیریت شهری در ایران در سال های ابتدایی ۱۳۰۰ مطرح بوده و این موضوع، همواره چالشی پیش روی اجرای این طرح ها بوده است. در این میان، قانونگذار سعی داشته است با تدوین قوانین مورد نیاز، عملیات تملک اراضی و املاک را قاعده مند ساخته و مسیر اجرایی شدن طرح هایی که در جهت تامین منافع عمومی تعریف می شوند را تسهیل و در ضمن آن، حقوق مالکان اراضی و املاک و دستگاه های اجرایی را نیز تامین و تضمین نماید.

از جمله قوانینی که در زمینه تملک تدوین شده است عبارتند از:

• قانون احداث و توسعه معابر مصوب سال ۱۳۱۲
• قانون اصلاح قانون اصلاح و توسعه معابر مصوب ۱۳۲۰
• قانون مربوط به تملک زمین ها برای اجرای طرح های شهرسازی مصوب ۱۳۳۹
• قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۱۳۴۷
• قانون اراضی شهری مصوب ۱۳۶۰
• قانون زمین شهری مصوب ۱۳۶۶

جوهره اصلی همه این قوانین، بر این اساس است که عملیات تملکی باید با چه ساز و کاری انجام شده و توافق بین مالک و دستگاه اجرایی چگونه حاصل شود و قیمت گذاری و پرداخت ارزش موضوع تملک چگونه صورت گیرد.

با توجه به اینکه در این یادداشت ها، پرداختن به بحث تملک به صورت مختصر و مقدماتی است، لذا از پرداختن به جزییات همه قوانین فوق الذکر اجتناب شده و صرفا به آخرین قانون ملاک عمل در زمینه تملکات یعنی “لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمرانی، عمومی و نظامی دولت مصوب ۱۳۵۸ شورای انقلاب“ پرداخته می شود.

پیش از ورود به بحث لازم به ذکر است تملک اراضی، صرفا در چارچوب لایحه قانونی نحوه خرید نبوده و ساز و کارهای دیگری نیز در قوانین دیگر مانند قانون زمین شهری مصوب ۱۳۶۶ در قالب تشخیص اراضی موات و واگذاری مالکیت آنها به دولت جهت استفاده در طرح های عمومی و عمرانی مشاهده می شود.

 

شرایط صحت عملیات تملکی

در قانون نحوه خرید در سال ۱۳۵۸، در ماده ۱ مقرر شده است:

‌ماده ۱ – هرگاه برای اجرای برنامه ‌های عمومی، عمرانی و نظامی وزارتخانه ‌ها یا مؤسسات و شرکت های دولتی یا وابسته به دولت، همچنین ‌شهرداری ها و بانک ها و دانشگاه ‌های دولتی و سازمان هایی که شمول قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام باشد و از این پس “دستگاه اجرایی” نامیده‌ می ‌شوند به اراضی، ابنیه، مستحدثات، تأسیسات و سایر حقوق مربوط به اراضی مذکور متعلق به اشخاص حقیقی یا حقوقی نیاز داشته باشند و اعتبار‌آن قبلاً وسیله “دستگاه اجرایی” یا از طرف سازمان برنامه و بودجه تأمین شده باشد “دستگاه اجرایی” می ‌تواند مورد نیاز را مستقیماً یا به وسیله هر ‌سازمان خاصی که مقتضی بداند بر طبق مقررات مندرج در این قانون خریداری و تملک نماید.

این ماده قانونی، جواز تملکات را به دستگاه های اجرایی داده و این دستگاه ها میتوانند اقدام به تملک اراضی و املاک خصوصی مردم در چارچوب قانون نحوه خرید نمایند. اما برای این عملیات تملکی، شرایطی مقرر شده است که باید توسط دستگاه های اجرایی مورد عمل قرار گیرد.

در وهله اول، تامین اعتبارات مالی انجام برنامه های عمرانی باید حتما در برنامه های بودجه سالیانه دستگاه اجرایی، پیش بینی شده باشد. این موضوع صراحتا در ماده ۱ مورد اشاره قرار گرفته است.

موضوعاتی که عملیات تملکی برای آنها قابل انجام است، موضوع دیگری است که باید مورد توجه قرار گیرد. جواز قانونی برای انجام عملیات تملکی، برای اجرای طرح های عمومی، عمرانی و نظامی صادر شده و در تعریف طرح عمرانی، در بند ۱۰ ماده ۱ قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱ آمده است:

‌بند ۱۰- طرح عمرانی: منظور مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که بر اساس مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی یا اجتماعی که توسط‌ دستگاه اجرایی انجام می‌ شود طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به هدف های برنامه عمرانی پنجساله به صورت سرمایه‌ گذاری ثابت‌ شامل هزینه ‌های غیرثابت وابسته در دوره مطالعه و اجرا و یا مطالعات اجرا می ‌گردد و تمام یا قسمتی از هزینه ‌های اجرای آن از محل اعتبارات عمرانی ‌تأمین می‌ شود و به سه نوع انتفاعی و غیر انتفاعی و مطالعاتی تقسیم می‌ گردد:
‌الف- طرح عمرانی انتفاعی: منظور طرحی است که در مدت معقولی پس از شروع به بهره ‌برداری علاوه بر تأمین هزینه ‌های جاری و استهلاک ‌سرمایه سود متناسبی به تبعیت از سیاست دولت را نیز عاید نماید.
ب- طرح عمرانی غیر انتفاعی: منظور طرحی است که برای انجام برنامه‌ های رفاه اجتماعی و عملیات زیربنایی و یا احداث ساختمان و تأسیسات ‌جهت تسهیل کلیه وظایف دولت اجرا می ‌گردد و هدف اصلی آن حصول درآمد نمی‌باشد.
پ- طرح مطالعاتی: منظور طرحی است که بر اساس قرارداد بین سازمان و یا سایر دستگاه های اجرایی با مؤسسات علمی و یا مطالعاتی‌ متخصص برای بررسی خاصی اجرا می‌ گردد.

از این تعریف، نتیجه می شود که هر نوع عملیاتی را که توسط دستگاه های اجرایی انجام می گیرد نمیتوان طرح عمرانی دانسته و تملک را برای آن امکانپذیر دانست.

در ماده ۲ قانون نحوه خرید نیز به ضرورت اجرای طرح اشاره و تاکید و مقرر شده است:

‌ماده ۲- برنامه‌های مذکور در ماده یک شامل برنامه‌ های است که اجرای به موقع آن برای امور عمومی و امنیتی “دستگاه اجرایی” لازم و ضروری ‌باشد. ضرورت اجرای طرح باید به تأیید و تصویب بالاترین مقام اجرایی “دستگاه اجرایی” برسد.

نکته قابل توجه اینجاست که دستگاه اجرایی در صورتی جواز تملک را خواهد داشت که طرح عمرانی، ضرورت داشته و ضرورت آن احراز شده و بالاترین مقام دستگاه اجرایی نیز ضرورت طرح را تایید کرده باشد. در واقع در یک دستگاه اجرایی، عملیات تملکی نمیتواند بر اساس دستور یا صلاحدید هر یک از مقامات، انجام شود. همچنین لازم به ذکر است، احراز ضرورت طرح های عمرانی، فرآیند خاص خود را داشته و لازم است طرح های مذکور، در فرآیند قانونی خود و توسط مراجع ذیصلاح و در حیطه صلاحیت ها و اختیارات قانونی آن مراجع، بررسی و تصویب شوند. برای مثال، طرح تفصیلی یک شهر باید حتما به تصویب کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورایعالی شهرسازی و معماری برسد و برای مثال، تصویب طرح تفصیلی در شورای شهر نمیتواند خاصیت اجرایی و ضرورت برای اجرای طرح تفصیلی ایجاد کند.

در نتیجه، عملیات تملکی برای طرح هایی که در مسیر قانونی تصویب نشده یا به تصویب مراجع غیر صالح رسیده یا ضرورت نداشته باشند واجد شرایط صحت قانونی نخواهد بود.

شرط دیگری که در جریان عملیات تملکی قابل توجه است، تبصره ۱ ماده ۲ لایحه قانونی نحوه خرید به شرح زیر است:

‌تبصره ۱- دستگاه اجرایی موظف است برای اجرای طرح حتی‌المقدور از اراضی ملی شده یا دولتی استفاده نماید. عدم وجود این قبیل اراضی‌حسب مورد باید به تأیید وزارت کشاورزی و عمران روستایی یا سازمان عمران اراضی شهری در تهران و ادارات کل و شعب مربوط در استان ها رسیده‌ باشد.

در نتیجه، در صورتیکه در محدوده اجرای طرح، اراضی دولت قابل دسترسی باشد، عملیات تملک اراضی خصوصی اشخاص برای اجرای طرح نمیتواند صورت بگیرد. به این منظور، لازم است دستگاه اجرایی ابتدا استعلامات مربوط را انجام داده و فقدان اراضی دولتی توسط مراجع مربوطه تایید شود. نکته دیگر اینکه در تهیه طرح های شهرسازی نیز لازم است اطلاعات اراضی دولتی موجود در محدوده طرح ها، به مشاورین تهیه کننده طرح ها داده شده و استفاده از این اراضی به عنوان یکی از شاخص های مورد استفاده در مکان یابی طرح های شهرسازی و عمرانی به کار گرفته شود.

————————————————————————————————————————————————

یادداشت نوزدهم: حقوق اراضی عمومی و دولتی

https://barzannews.ir/%db%8c%d8%a7%d8%af%d8%af%d8%a7%d8%b4%d8%aa-%d9%86%d9%88%d8%b2%d8%af%d9%87%d9%85-%d8%ad%d9%82%d9%88%d9%82-%d8%a7%d8%b1%d8%a7%d8%b6%db%8c-%d8%b9%d9%85%d9%88%d9%85%db%8c-%d9%88-%d8%af%d9%88%d9%84%d8%aa/

یادداشت بیستم: حقوق اراضی ملی شده و منابع طبیعی

https://barzannews.ir/%db%8c%d8%a7%d8%af%d8%af%d8%a7%d8%b4%d8%aa-%d8%a8%db%8c%d8%b3%d8%aa%d9%85-%d8%ad%d9%82%d9%88%d9%82-%d8%a7%d8%b1%d8%a7%d8%b6%db%8c-%d9%85%d9%84%db%8c-%d8%b4%d8%af%d9%87-%d9%88-%d9%85%d9%86%d8%a7%d8%a8/

یادداشت بیست و یکم: حقوق اراضی موات شهری

https://barzannews.ir/%db%8c%d8%a7%d8%af%d8%af%d8%a7%d8%b4%d8%aa-%d8%a8%db%8c%d8%b3%d8%aa-%d9%88-%db%8c%da%a9%d9%85-%d8%ad%d9%82%d9%88%d9%82-%d8%a7%d8%b1%d8%a7%d8%b6%db%8c-%d9%85%d9%88%d8%a7%d8%aa-%d8%b4%d9%87%d8%b1%db%8c/