پایگاه خبری تحلیلی برزن نیوز نخستین پایگاه تخصصی مطالعات میان رشته ای (برنامه ریزی شهری – منطقه ای)
موضوع تخلفات ساختمانی از مسائلی است که نظام برنامه ریزی و مدیریت شهری و شهروندان به طور گسترده و چند جانبه ای با آن دست به گریبان هستند. رواج فعالیت های ساختمانی و سود اقتصادی ناشی از ساخت و ساز باعث تمایل سازندگان به افزایش زیربنا و طبقات ساختمان ها و استفاده های انتفاعی از بناها شده و در این مسیر، برنامه های مدون شهری و ضوابط طرح های شهرسازی به صورت وسیعی نقض شده و شهرداری ها نیز با اتکا به منابع درآمدی ناشی از این تخلفات، جایگاه خود در اجرا و صیانت از برنامه ها و طرح های شهری را فراموش کرده اند.
البته درآمد ناشی از تخلفات نیز برای شهرداری ها سهل الوصول نبوده و اخذ این مطالبات یکی از چالش های همه ساله شهرداری هاست. دستگاه قضایی نیز از تبعات تخلفات ساختمانی بی نصیب نبوده که مهمترین آن، ارجاع سالانه هزاران پرونده در این مورد به مراجع قضایی مربوطه است. مدون نبودن آیین رسیدگی به تخلفات در مراجع مربوطه نیز باعث ایجاد مشکلات و گرفتاری های متعدد برای شهروندان شده است.
قطعا پرداختن به موضوع تخلفات ساختمانی، موضوعی فراگیر و عمیق است و در این سلسله یادداشت ها مجال بررسی کامل این موضوع مقدور نیست. از همین روی، در این نوشته و نوشتارهای آتی به صورت بسیار مختصر به طرح نکاتی در ارتباط با ماده صد قانون شهرداری ها پرداخته می شود. به این منظور محورهای اصلی در این یادداشت عبارتنداز:
۱- تعریف تخلفات ساختمانی و انواع آن چیست؟
۲- مراجع و فرآیند رسیدگی به تخلفات ساختمانی چگونه است؟
۳- چه ضمانت اجراهایی در مورد تخلفات ساختمانی در نظر گرفته شده است؟
در دو یادداشت آتی نیز به موضوع آثار ناشی از آرای کمیسیون ماده صد، ارتباط آن با طرح های شهرسازی و آیین دادرسی این کمیسیون پرداخته خواهد شد.
تعریف و انواع تخلفات ساختمانی
ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها به عنوان مقرره قانونی اصلی در رسیدگی به تخلفات ساختمانی، تعریفی از این تخلفات ارائه نداده و پس از اینکه در صدر ماده، مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن را قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان، مکلف به اخذ پروانه از شهرداری نموده، در ذیل ماده و تبصره های آن به مثال هایی از تخلفات ساختمانی اشاره کرده است. به این ترتیب با توجه به مفاد ماده ۱۰۰، تخلفات ساختمانی را میتوان شامل موارد زیر دانست:
- عملیات ساختمانی ساختمان های خلاف مفاد پروانه مانند اضافه بنای زائد بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه (تبصره های ۲ و ۳)
- عملیات ساختمانی ساختمان های بدون پروانه (تبصره ۴)
- عدم احداث پارکینگ یا غیرقابل استفاده بودن آن و عدم امکان اصلاح آن (تبصره ۵)
- تجاوز به معابر شهری و عدم رعایت برهای اصلاحی (تبصره ۶)
- عدم رعایت اصول فنی و استحکام بنا (تبصره ۷)
همچنین بر اساس تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، عدم رعایت کاربری مندرج در پروانه و ایجاد محل کسب و پیشه و تجارت در منطقه غیرتجاری، قابل رسیدگی مطابق با ماده ۱۰۰ عنوان شده و میتوان آن را جزو تخلفات ساختمانی دانست.
مراجع و فرآیند رسیدگی به تخلفات ساختمانی
ساز و کار رسیدگی به تخلفات در تبصره ۱ ماده صد به این صورت است که کمیسیونی متشکل از نماینده وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور، یکی از قضات دادگستری به انتخاب وزیر دادگستری و یکی از اعضای شورای شهر به انتخاب شورا، به تخلف مطرح شده رسیدگی می کنند. این کمیسیون یک مرجع شبه قضایی است که در آن، شهرداری ظرف یک هفته پس از اطلاع از وقوع تخلف و جلوگیری از عملیات ساختمانی، به عنوان شاکی، پرونده تخلف را به کمیسیون ارجاع می دهد و مالک نیز به عنوان متشاکی، حق دفاع از خود را ظرف ۱۰ روز و به صورت کتبی خواهد داشت.
کمیسیون نیز مکلف است ظرف یک ماه به پرونده رسیدگی و رای خود را صادر نماید. طبق تبصره ۱۰ ماده ۱۰۰ نیز، شهرداری و مالک، ۱۰ روز مهلت دارند به رای صادره اعتراض نمایند؛ در این صورت، پرونده مجددا در کمیسیون ماده صد که اعضای آن با همان سمت ها ولی متشکل از افراد دیگری است بررسی و رای صادر می شود و این رای قطعی خواهد بود. طبق بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ نیز، آرای قطعی کمیسیون ماده ۱۰۰ نیز توسط مردم، قابل اعتراض و شکایت در شعب دیوان است. در این زمینه چند نکته لازم به ذکر است:
- با توجه به آرای وحدت رویه دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره ۳۷ و۳۸ و ۳۹ مورخ ۱۳۶۸٫۸٫۳ با توجه به قید کلمه مردم در اصل ۱۷۳ قانون اساسی و مفهوم عرفی آن، فقط اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی میتوانند از تصمیمات مراجع اختصاصی اداری به دیوان عدالت شکایت کنند و بنابراین شهرداری ها حق شکایت و اعتراض به آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ را در دیوان عدالت ندارند.
- با توجه به استدلال به کار رفته در رای وحدت رویه شماره ۶۹۹ هیات عمومی دیوان عالی کشور مورخ ۱۳۸۶٫۳٫۲۲، اگر خود شهرداری ها نسبت به تصمیم کمیسیون ماده صد معترض باشند، میتوان قائل به صلاحیت دادگاه های عمومی به عنوان مرجع تظلم عمومی شد.
در مورد کمیسیون ماده صد لازم به ذکر است، این کمیسیون دارای شخصیت حقوقی مستقل از شهرداری است و علی القاعده، صدور آرا در آن نباید تحت تاثیر یا دارای ارتباطی با شهرداری باشد. البته ماده ۱۰۰ قانون شهرداری از حیث رسیدگی در کمیسیون مربوطه، دارای اشکالات جدی است که از مهمترین آن میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
- محل تشکیل کمیسیون در محل شهرداری است که با توجه به اینکه شهرداری، خود، شاکی پرونده است تشکیل کمیسیون در شهرداری با اصول رسیدگی قضایی منافات دارد.
- نماینده شهرداری میتواند در جلسه کمیسیون حضور داشته و موارد مربوطه را توضیح دهد اما مالک، فقط میتواند به صورت کتبی و غیرحضوری از خود دفاع نماید. این مساله نیز با توجه به تاثیرگذاری متفاوت توضیحات شفاهی در مقایسه با کتبی، سازگار با اصول رسیدگی قضایی و اصل برابری سلاح ها به نظر نمی رسد.
لازم به ذکر است مطابق تبصره ۹ ماده صد، ساختمانهائی که پروانه ساختمان آنها قبل از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر صادر شده است از شمول تبصره ۱ ماده صد قانون شهرداری معاف می باشند و طبق نظریه مشورتی ۳۷۵ مورخ ۱۳۷۷٫۱٫۲۷ اداره حقوقی قوه قضاییه، چنانچه اراضی و املاک تعدادی از مالکین، قبلا در خارج از محدوده قانونی شهر بوده و در آن اقدام به احداث بنای غیرمجاز شده یا مازاد بر پروانه یا خلاف پروانه ساخته شده و اکنون آن اراضی در محدوده شهر قرار گرفته باشد موضوع قابل طرح در کمیسیون ماده صد است. همچنین در مورد شهرک های صنعتی، مطابق بند ۶ قانون اصلاح قانون تاسیس شرکت شهرک های صنعتی مورخ ۱۳۷۶، محدوده این شهرک ها از از قانون شهرداری ها مستثنی بوده و طبق نظریه مشورتی ۱۹۶۱ مورخ ۱۳۷۴٫۸٫۱۰، کمیسیون ماده صد در مورد تخلفات ساختمانی در اراضی شهرک های صنعتی دارای صلاحیت نیست.
ضمانت اجراها در مورد تخلفات ساختمانی
در ماده صد قانون شهرداری ها، دو ضمانت اجرای تخریب و جریمه برای تخلفات ساختمانی در نظر گرفته شده است. صدور رای به هر کدام از ضمانت های جریمه یا تخریب توسط کمیسیون، دارای شرایطی است که در تبصره های ماده صد تعیین شده اند. در تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ نیز در مورد ایجاد محل کسب و پیشه و تجارت در منطقه غیرتجاری و ارجاع به ماده صد، ضمانت اجرای تعطیلی لحاظ شده است.
یکی از اختلاف نظرها در مورد آرای جریمه و تخریب، این است که عده ای معتقدند در مواجهه با تخلفات ساختمانی، اصل بر جریمه است و ضرورت تخریب، نیازمند احراز است؛ در مقابل عده ای معتقدند در تخلفات، اصل بر تخریب است و عدم ضرورت تخریب نیازمند احراز است. در هر صورت، تخریب تخلف ساختمانی صورت گرفته، در صورتی ضروری است که اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی رعایت نشده باشند. یکی از ابهامات متن ماده ۱۰۰، این است که منظور از این اصول، مشخص نیست؛ در این باره، شورایعالی شهرسازی و معماری در مصوبه شماره ۳۰۰/۴۹۶۱۱ مورخ ۱۳۹۵٫۱۰٫۱۱ خود، منظور از اصول شهرسازی، فنی، بهداشتی را اصول و ضوابط طرح های جامع و تفصیلی و مصوبات شورایعالی شهرسازی و معماری و مقررات ملی ساختمان تعیین نموده است. به این ترتیب، ضوابط طرح های شهرسازی از حیث تعیین تخلفات ساختمانی نیز ملاک عمل و لازم الاجرا بوده و تخطی از آنها میتواند به عنوان مصداق تخلف ساختمانی، منجر به صدور رای جریمه یا تخریب گردد.
لازم به ذکر است، تشخیص رعایت یا عدم رعایت اصول سه گانه فوق، بر عهده کارشناس رسمی دادگستری بوده و لازم است در آرای تخریب صادره توسط کمیسیون، به دلایل احراز ضرورت تخریب نیز اشاره شود. البته لازم به ذکر است، رعایت یا عدم رعایت اصول شهرسازی به معنی ضوابط طرح های جامع و تفصیلی و ضرورت یا عدم ضرورت تخریب در اثر آن، دارای ابهام و مورد اختلاف است چرا که برای مثال، حداکثر تراکم ساختمانی به عنوان ضابطه، در صورتی که رعایت نشود تاثیر آن افزایش بار جمعیتی شهر و مشکلات ناشی از آن است اما در بسیاری موارد، اعضای کمیسیون های ماده ۱۰۰ و قضات دادگستری، به دلیل نگاه موردی (پیرامون هر پرونده به صورت خاص)، چنین تخلفی را به معنی ضرورت تخریب تلقی نمی کنند.
در مواردی هم که تخریب، ضرورت نداشته باشد ضمانت اجرای جریمه مطابق با تبصره های ۲ تا ۷ ماده صد، تعیین می شود. تعیین جریمه ها، طبق ضرایب حداقلی و حداکثری تعیین شده در تبصره ها، موقعیت ملک و ارزش معاملاتی ساختمان برای هر متر مربع بنای اضافی ایجاد شده، انجام می شود. در ارتباط با آرای جریمه، توجه به چند نکته حائز اهمیت است:
- در صورتی که ذینفع از پرداخت جریمه خود داری نمود شهرداری مکلف است مجدداً پرونده را به همان کمیسیون ارجاع و تقاضای صدور رأی تخریب را بنماید. کمیسیون در این مورد نسبت بصدور رأی تخریب اقدام خواهد نمود.
- آئین نامه ارزش معاملاتی ساختمان پس از تهیه توسط شهرداری و تصویب شورای شهر در مورد اخذ جرائم قابل اجراست و این ارزش معاملاتی سالی یک بار قابل تجدید نظر خواهد بود.
- تعیین جریمه باید بر مبنای ارزش معاملاتی سال وقوع تخلف تعیین شود نه زمان مطالبه جریمه یا تاریخ صدور رای (دادنامه ۴۲ مورخ ۱۳۷۸٫۲٫۲۵ و دادنامه ۲۱۰ مورخ ۱۳۸۷٫۴٫۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری و نظریه مشورتی ۳۵۶۷ مورخ ۱۳۷۶٫۵٫۲۳ اداره حقوقی قوه قضاییه)
- اخذ خسارت تاخیر تادیه نسبت به جریمه های تخلفات ساختمانی غیرقانونی است (دادنامه ۶۲۸ الی ۶۳۳ مورخ ۱۳۹۱٫۹٫۲۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری)
————————————————————————————————————————————————
منبع: امید محمدی، کمیسیون های شهرداری، انتشارات جاودانه، چاپ اول، ۱۳۹۶
————————————————————————————————————————————————
یادداشت بیست و پنجم: حقوق تفکیک و افراز اراضی
یادداشت بیست و ششم: قدرالسهم شهرداری در تفکیک و افراز اراضی
یادداشت بیست و هفتم: جایگاه توافق در واگذاری قدرالسهم تفکیک اراضی
