پایگاه خبری تحلیلی برزن نیوز نخستین پایگاه تخصصی مطالعات میان رشته ای (برنامه ریزی شهری – منطقه ای)
برزن نیوز، شهر تهران در سال ۱۱۶۴ خورشیدی به عنوان پایتخت ایران انتخاب شد. اکنون با وسعت تقریبی ۷۰۰ کیلومترمربع و جمعیت ۸٫۷ میلیون نفری (مرکز آمار ایران، ۱۳۹۵) این شهر، به عنوان یکی از مهمترین مسائل شهرسازی کشور، مطرح می باشد. با توجه به اهمیت پایتخت و ابعاد مختلف مسائل آن، تاکنون برنامه ها و طرح های متعددی برای بهبود کیفیت سکونت در این شهر و منطقه پیرامونی آن تهیه شده است.
- اولین سمینار درباره مسائل اجتماعی تهران_۱۳۴۱
در اوایل دهه چهل شمسی، تهران که تا آن زمان، نماد مدرنیسم و مایه افتخار ایران بود به شکل “یک مشکل” مطرح می‌شود. بعد از سرشماری سال ۱۳۳۵، اولین آمار رسمی، حقایق تازه‌ای از تهران را به نمایش می‌گذارد. به همین مناسبت، در سال ۱۳۴۱، اولین سمینار درباره بررسی مسائل اجتماعی تهران برگزار می‌شود. در مقدمه مجموعه مقالات سمینار تحت عنوان”مشکلات مهم” آمده است:
“شهر تهران در زمانی بسیار کوتاه، به طرز ناهماهنگی رشد کرده و توسعه یافته است. این رشد و توسعه، نسنجیده و حتی بلامقدمه آغاز شد و بدانسان پیشرفت کرد که ضعف و ناهماهنگی سازمان های اداری را بیشتر ساخت و بهت زدگی خاصی برای اولیای امور در برخورد با این مسائل ایجاد کرد. نتیجه این امر، انباشتن دشواری ها بر روی هم است که مشکلات مهمی در بررسی و مطالعه این مسائل به وجود آورده و رفع دشواری ها و معایب موجود را از حدود امکانات فوری خارج ساخته است. ”
در بخش هدف و موضوع سمینار آمده است:
“شهر تهران به علت اهمیت استثنایی خود، توسعه قابل ملاحظه و در برخی موارد از لحاظ شهرسازی و اداره، گسترش نگران کننده ای یافته است. به دنبال این توسعه و دگرگونی ناشی از آن مسائل و مشکلات بزرگی پدیدار گشته است. بررسی همه جانبه و تشریح و توضیح این مسائل و مشکلات، منتهی از جنبه اجتماعی آن، موضوع این سمینار است.”
از جمله مشکلات مطرح‌شده در این سمینار عبارتند از:
افزایش جمعیت شدید تهران، مهاجرت شدید به تهران، تمرکز کلیه شئون مملکتی در رشته‌های اقتصادی، اداری، فرهنگی، بهداشتی و سایر امور اجتماعی و عمرانی در تهران، سکونت (سهم مسکن از هزینه خانوار به ۱۲٫۳ درصد رسیده است) و کیفیت آن، سفته‌بازی و سوداگری زمین، تمرکز شدید دستگاه‌های اداری در تهران، عدم وجود یک طرح عمومی شهرسازی، افزایش جرم، فحشا و خودکشی در تهران، انحطاط بخش قدیمی شهر تهران، افزایش بیماری‌های روانی و مشکل رفت‌وآمد در خیابان‌های تهران.
- طرح جامع اول تهران_۱۳۴۷
یکی از مشکلات شهر تهران که در سمینار ۱۳۴۱ به آن اشاره شده بود، ” عدم وجود یک طرح عمومی شهرسازی” برای تهران بود. لذا با توجه به اهمیت توسعه تهران و اینکه ارکان مختلف شهری در اثر این توسعه زیر فشار سنگین قرار گرفته و اساس نظم شهری درهم شده بود، سازمان برنامه در بهمن ماه ۱۳۴۴ موسسه مهندسین مشاور عبدالعزیر فرمانفرماییان _ویکتورگروئن را به سمت مشاور شهرسازی انتخاب نموده و مقرر داشت که طرح جامعی برای توسعه شهر تهران برای ۲۵ سال آینده تهیه شود. به طوریکه این طرح کلیه شرایط و محدودیت های فیزیکی و اجتماعی و جمعیتی شهر و منطقه تهران را در نظر گرفته و از کلیه امکانات و مزایای موجود حداکثر استفاده را بنماید.
در جلد اول این طرح در بخش مقدمه و تشریح مسائل آمده است:
“از نظر وضع جغرافیایی و اقلیمی و آب و هوا موقعیت تهران شاید منحصربه فرد باشد ولی مسلما از لحاظ مسائل و مشکلات اساسی توسعه شهری که امروز گریبانگیر آن شده تفاوت چندانی با سایر شهرها و پایتخت های بزرگ جهان ندارد. علت اساسی این مشکلات، افزایش سریع جمعیت و توسعه سریع شهری بوده و این عوامل، کمبود شدید مسکن و تراکم بیش از حد جمعیت و ازدحام فلج کننده وسائط نقلیه و ایجاد شرایط غیر بهداشتی را برای اهالی شهر موجب گردیده است. توسعه بی رویه شهر ناهماهنگی و زشتی هایی در سیمای پایتخت ایجاد کرده و مشکلاتی در کار دولت از نظر تهیه و تامین تجهیزات شهری مانند آّب، برق، تلفن و غیره به وجود آورده است.”
در پاسخ به موارد بالا، طرح جامع تهران در سال ۱۳۴۷ مصوب شده و ابلاغ می شود. این طرح تا اوایل دهه ۱۳۷۰، مبنای مدیریت شهری و توسعه شهری تهران می باشد.
- طرح ساماندهی تهران_۱۳۷۱
در سال ۱۳۷۰ و پس از تجربه ۲۳ ساله استفاده از طرح جامع اول تهران، با توجه به گسترش ابعاد تهران و نمایان شدن نقاط ضعف طرح اول، بازنگری در الگوی ساختاری شهر تهران مطرح می شود و تهیه طرح ساماندهی شهر تهران در دستور کار قرار می گیرد.
این طرح، توسعه لجام گسیخته تهران بدون توجه به زیرساخت های خدماتی در تمام جهات را در درجه نخست ناشی از تحولات قیمت اراضی دانسته و از سوی دیگر توسعه مرکز تجاری اداری تهران از مرکز شهر به قسمت شمال شهر را دقیقا ناشی از عدم توجه و بی برنامگی در سازمانهای گوناگون در رشد و هدایت برنامه ای شهر دانسته بود.
از نظر این طرح “حل مسائل امروز تهران، در مقیاس های فضایی، اداری، خدماتی و برنامه ای فراتر از راه حلهای مقطعی و موضعی بوده و لازم است با نگرشی جدید، معضلات ناشی از شهرنشینی وسیع و گسترده در نقطه ای متمرکز با برنامه هایی در مقیاس های ملی مرتفع گردد. تهران به عنوان یک کلانشهر منطقه ای در چارچوب نگرش آمایشی با اهداف ملی در ارتباط تنگاتنگ بوده و هدایت های برنامه ای در مقیاس های برنامه های عدم تمرکز و توزیع متعادل زیربناهای اقتصادی در شکل گیری اجتماعی _اقتصادی و فضایی آن نقش به سزایی به عهده دارند.”
این طرح در سال۱۳۷۱ مصوب و ابلاغ می شود. اما مورد پذیرش و استفاده مدیریت وقت شهرداری قرار نمی گیرد و عملا در مسیر اجرا قرار نمی گیرد.
- طرح راهبردی_ساختاری توسعه و عمران(جامع) شهر تهران_۱۳۸۶
در دهه ۸۰ با توجه به بلوغ نسبی دانش شهرسازی کشور(ناشی از تجربه ۳۵ ساله)، رویکردهای “نوینی” در تهیه طرح تهران مطرح می شود.”طرح جامع (راهبردی_ساختاری) تهران، حاصل همکاری و همگرایی چشمگیر نهادهای حرفه‌ای (۲۲ مشاور شهرسازی، یک مشاور فرانسوی، کارشناسان متعدد)، وزارت راه و شهرسازی، شهرداری تهران و شورای راهبری طرح بوده است. این طرح، سندی راهبردی برای توسعه پایدار و هماهنگ کلانشهر تهران است. مأموریت اصلی آن، تهیه اسنادی برای هدایت و کنترل توسعه شهر، به‌ویژه کنترل “تحولات کالبدی ” و نحوه استفاده از اراضی بوده است (مهندسین مشاور بوم‌سازگان، ۱۳۸۶).”
در طرح جامع سوم تهران که در سال ۱۳۸۶ مصوب شده است، مسائل اساسی تهران، توسعه بی‌برنامه طی ربع قرن گذشته، ناتوانی در ایفای نقش ملی و فراملی، آلودگی شدید هوا، ترافیک فرساینده، آسیبپذیری زیاد در برابر زلزله احتمالی، کمبود چشمگیر فضاهای عمومی و خدمات شهری، کاهش آسایش و ایمنی نواحی مسکونی، پراکندگی و ناکارآمدی نواحی کار و فعالیت، ناهنجاریهای فرهنگی و اجتماعی، نابسامانی سیما و منظر شهری و… عنوان شده است.
- برنامه سوم توسعه شهر تهران(۱۳۹۸-۱۴۰۲)
این طرح در سال ۱۳۹۷ به تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسید و مقرر است برنامه توسعه تهران تا سال ۱۴۰۲ باشد. لیست مسائل و مشکلات در این سند نیز مشابه طرح ها و مدارک تهیه شده قبلی است. مواردی نظیر: روش، کیفیت و نوع سطح جابجایی ها و سفرهای درون شهری، ایمنی و مدیریت بحران با توجه به حوادث اخیر نظیر حادثه پلاسکو، شهران، سیل کن و . . . ، نابرابری های اجتماعی، موضوع درآمدهای پایدار، مدیریت و کارآئی هزینه های شهر و شهرداری تهران، مسئله دستفروشان، ساکنین سکونتگاه های فرودست، زنان آسیب دیده و در معرض آسیب، کودکان کار و ناتوانان جسمی و حرکتی، ناکارآمدی در ترتیبات مدیریت شهری و عدم توسعه یافتگی مدیریتی، ضعف هماهنگی نهادی، ضعف مکانیزم های مشارکت محور و مشارکت عمومی، نبود مدیریت یکپارچه، ضعف قانونی، نبود شفافیت، پایین بودن اثر بخشی، بی عدالتی در دسترسی، ضعف پایبندی به قانون و قانون گریزی، عدم انعطاف پذیری، نبود تفکر استراتژیک و آینده نگر، نبود نظام مدیریتی مستقل و متمایز برای منطقه کلان‌شهری تهران و ناپایداری درآمدها از جمله مشکلات شناسایی شده در این طرح هستند.
این طرح نیز بر اساس مشکلات شناسایی شده به ارائه احکام، اهداف، راهبرد، سیاست و پروژه هایی اقدام نموده است.
- تهران امروز:
تهران امروز با جمعیتی بیش از ۸٫۵ میلیون نفر (بر اساس سرشماری ۱۳۹۵) ، علیرغم تهیه طرح های متعدد، به پیچیده ترین مساله شهرسازی کشور تبدیل شده است. آلودگی هوا، ابعاد مختلف مسئله مسکن، کیفیت پایین تردد، ارزش بالای قیمت زمین و ساختمان، حاشیه نشینی، درامد نا پایدار شهرداری و مدیریت شهری، بلاتکلیفی حریم تهران، ساخت و سازهای خلاف ضوابط مصوب، نشت مشکلات تهران به شهرهای پیرامونی، تمرکز شدید فعالیت و اشتغال در تهران، آسیب پذیری در برابر حوادث احتمالی( زلزله، آتش سوزی و . . . )، بورس بازی زمین و مستغلات، انواع مشکلات اجتماعی، و . . . تنها گوشه ای از مشکلات انباشت شده در کلانشهر تهران هستند.
تقریبا در تمامی طرح های تهیه شده در خصوص تهران به این عوامل اشاره شده و راهکارهایی جهت کاهش اثرات این مشکلات ارائه شده است . به عنوان مثال در تمامی طرح های تهیه شده برای تهران (نظیر ۳ طرح جامع، طرح مجموعه شهری تهران، طرح آمایش استان تهران، طرح کالبدی البرز جنوبی، طرح ساماندهی منطقه شهری تهران و . . . ) به مشکل تمرکز انواع خدمات و فعالیت ها در تهران و اثرات منفی آن اشاره شده است و تمامی طرح ها راهکارهایی جهت تمرکز زدایی از تهران ارائه نموده اند. اما آنچه امروز شاهد آن هستیم، شکل گیری “منطقه شهری” تهران و نشت مشکلات شهر تهران به شهرهای پیرامونی است. رشد جمعیت در شهرهای پیرامونی تهران نظیر کرج، ماهدشت، پاکدشت، ورامین، قرچک و . . . در دوره ۹۰-۹۵، بالاتر از متوسط شهری کشور می باشد و این یعنی افزایش سهم جمعیتی منطقه شهری تهران از کل کشور و تشدید تمرکزگرایی در منطقه شهری تهران. موضوع پیش بینی جمعیت شهر تهران در تمامی طرح ها به عنوان یکی خروجی های اصلی طرح، مطرح بوده است. در سند مصوب طرح جامع سوم تهران(۱۳۸۶) در بخش”توسعه اجتماعی و ساماندهی اسکان جمعیت” آمده است:
” جمعیت شهر تهران در افق طرح (۱۴۰۵) با رشد طبیعی جمعیت آن و تجزیه و تحلیل نتایج آخرین سرشماری نفوس و مسکن کشور (۱۳۸۵) معادل ۸/۷ میلیون نفر پیش‌بینی می گردد. لیکن برنامه ریزی ها برای تأمین نیازهای خدمات شهری جمعیت ساکن و شاغل (جمعیت روزانه) برمبنای جمعیتی معادل ۱/۹ میلیون نفر انجام شده است، و ظرفیت پذیری سکونت، برمبنای ۲۰ درصد مازاد بر پیش بینی نیاز در افق طرح، برای حدود ۵/۱۰ میلیون نفر جمعیت تدارک یافته است.”
بر اساس پروانه های صادر شده از سال ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۶،ظرفیت جمعیت پذیری تهران(با محاسبه ۲۴ مترمربع سرانه زیربنای مسکونی و فرض ۵۰ درصد پروانه نوسازی از کل تعداد پروانه ها) حداقل به ۱۱٫۶ میلیون نفر رسیده در صورتی که سقف جمعیت پذیری طرح جامع برای ۱۴۰۵، ۱۰٫۵ میلیون نفر بوده است. همینطور که قابل مشاهده است، علیرغم حساسیت فراوان در پیش بینی جمعیت در طرح جامع تهران و حساسیت در نحوه بررسی و تصویب آن در شورایعالی معماری و شهرسازی، آنچه عملا طی ۱۰ سال در شهر تهران از منظر صدور پروانه ساختمانی مسکونی اتفاق افتاده است، مغایر با مصوبات طرح جامع بوده است و ۱۰ سال پیش از افق طرح، ظرفیتی بیش از پیش بینی طرح جامع جهت سکونت در تهران فراهم شده است.
در خصوص حمل و نقل و ترافیک نیز همینگونه است. در اولین سمینار بررسی مسائل اجتماعی تهران، مهندس بازرگان در خصوص مسئله ترافیک اشاره می نمایند:” مساله (مشکل بزرگ رفت و آمد در تهران)، بقدری مسلم است و اشکالات آن طوری عمومی است و تنوع دارد که احتیاج به تفصیل و توضیح نیست. جابجا شدن در شهر چه برای کسانی که صاحب ماشین هستند و چه برای آنها که می خواهند از تاکسی و اتوبوس استفاده نمایند با کندی و خسارت و گاهی صدمات بدنی و تلفات توام بوده است در عین آنکه راندمان فعالیت و کار عمومی خیلی تنزل می کند. یک حالت ناراحتی و عصبیت که اثرات آن معلوم است نیز ایجاد می شود.” علیرغم تهیه طرح های متعدد نظیر طرح جامع حمل و نقل برای شهر تهران، مشکل ترافیک تهران، به یک مشکل غیر قابل حل تبدیل شده است و به نظر می رسد مدیریت شهری، توان ارتقای کیفیت تردد در شهر تهران را ندارد. در خصوص سایر مشکلات مطرح شده در اولین سمینار بررسی مسائل اجتماعی تهران نیز وضعیت همینطور است. مشکلات، در طول حدود ۵۵ سال، شدت بیشتری یافته اند، اگر در دهه ۴۰،هزینه مسکن، ۱۲ درصد هزینه های خانوارهای تهران را شامل می شده در حال حاضر، بیش از ۵۰ درصد هزینه خانوارهای تهرانی صرف تامین مسکن می شود. آلودگی هوا، شدت یافته است، بر حاشیه نشینی تهران و اسکان غیر رسمی افزوده شده است و در خصوص سایر مشکلات نیز همین روال جاری است.
- ایجاد بستر قانونی، ضمانت اجرای طرح های توسعه شهری
همانطور که گفته شد در تمامی طرح های تهیه شده در خصوص تهران، مشکلات تهران، شناسایی شده و راهکارهایی جهت حل این مشکلات ارائه شده است اما با بررسی روند تحولات شهر، مشخص می شود بر مشکلات شهر تهران افزوده شده است و کیفیت سکونت در این کلانشهر علیرغم تهیه طرح های متعدد، کاهش یافته است.
گرچه با استفاده از فرایندهایی نظیر افزایش مشارکت بهره وران، استفاده از بانک های اطلاعاتی مکان مبنا و . . . می توان بر کیفیت طرح های تهیه شده افزود و آنها را ارتقا داد اما در سیستم مدیریت شهری، طرح ها، تنها یک بخش از کل سیستم هستند. سایر حلقه های مدیریت شهری نظیر قوانین و مقررات ناظر بر سیستم مدیریت شهری، کیفیت و کفایت دستگاه های مجری و نظارت کننده بر طرح ها و . . . نیز نقش بسیار موثری بر کیفیت سکونت در تهران دارند. فارغ از کیفیت تهیه طرح، سازمان مدیریت و اجرای طرح ها در شهر تهران، کفایت لازم را نداشته است. به عنوان مثال، در دوره هایی، مدیریت شهری، تصمیم گرفته طرح های مصوب را کنار گذارده و شهر را با استفاده از معدود مصوبات و آیین نامه هایی اداره نماید. اتفاقات گسترده ای در سطح تهران به وقوع پیوسته است که در هیچ یک از طرح های تهیه شده، پیش بینی نشده اند. به عنوان مثال، دو طبقه شدن بزرگراه صدر در طرح های جامع و تفصیلی تهران، پیشنهاد نشده بود. در صورتی که کاملا بر ترافیک کلان تهران، تاثیرگذار است. ساختمان های بلندمرتبه ای که با اخذ مصوبات موردی در اقصی نقاط شهر تهران احداث شده اند و شهر را با انواع مشکلات ترافیکی، آلودگی، تامین خدمات و . . . مواجه کرده اند در طرح های جامع و تفصیلی پیشنهاد نشده اند و در طول اجرای طرح با استفاده از کاستی های قانونی، شکل گرفته اند. با بررسی مصوبات کمیسیون های ماده پنج، کمیسیون های توافقات شهرداری، آرای دیوان عدالت اداری مشخص می شود تغییر در طرح های توسعه شهری به راحتی در مراجع مختلف صورت می پذیرد. این موضوع به یکی از مهمترین عوامل عدم تحقق طرح های توسعه شهری بدل شده است.
در نهایت به نظر می رسد قانونمندی و ایجاد بستر قانونی جهت ایجاد ضمانت اجرایی برای طرح های شهری(تصویب قوانین جدید و اصلاح قوانین موجود، نهادسازی قانونی)، یکی از اقدامات دارای اولویت جهت حل “مساله تهران” می باشد. نظارت بر اجرای طرح های توسعه شهری باید توسط قوانین و مقررات لازم پشتیبانی شود تا قدرت لازم جهت پایش را داشته باشد. در حال حاضر، مصوبات شهرسازی، غالبا به تصویب شورایعالی شهرسازی و معماری می رسند و در موارد بسیاری این مصوبات با قوانین جاری کشور، دارای تناقض هستند لذا در دادگاه های عمومی و دیوان عدالت، رای به ابطال مصوبات شورایعالی شهرسازی و طرح های شهری داده می شود. بنابراین لازم است در قوانین و مقررات شهرسازی در بالاترین مرجع قانونگذاری کشور( مجلس شورای اسلامی) به تصویب برسند تا از ضمانت اجرایی لازم برخوردار باشند و تناقضات احتمالی آنها با سایر قوانین جاری کشور، بررسی شده و برطرف شوند.
