پایگاه خبری تحلیلی برزن نیوز نخستین پایگاه تخصصی مطالعات میان رشته ای (برنامه ریزی شهری – منطقه ای)
_آیا نوسازی بافت فرسوده با سیاستهای اجرا شده تاکنون قابل تحقق است؟
علیرضا عندلیب: بهتر است که ما این سؤال را کمی تدقیق کنیم. آیا صحبت از سیاستهای موردنظر سیاستهای اجراشده است یا سیاستهای اتخاذشده که مثلاً یک سوی آن سیاستهایی است که در حوزۀ قانونی، فنی، مدیریتی، تخصصی و رویکردی اتخاذ می‌شوند و باید بپرسیم که آیا در حوزۀ اجرا این سیاستها عملیاتی شده یا نه. پاسخ این سؤال، با تکیه بر آمار و ارقام، منفی است. قانون‌گذار مدت ۱۰ساله را تعیین کرده که سیاستهای اتخاذشده، اجرایی شود ما می‌بینیم که موفق نبوده است.
اما سیاستهای اتخاذی شامل چه چیزهایی بوده است؟ مثل قانون احیا، بهسازی و نوسازی بافت فرسوده و ناکارآمد شهری سال ۸۹، قانون ساماندهی و حمایت توزیع و عرضۀ مسکن سال ۸۸، دستورالعمل‌های بخشی و مقطعی که تا سال ۹۳ وجود داشت و سال ۹۳ که مهم‌ترین سند ملی راهبردی بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری مصوب می‌شود. در سال ۹۶ آیین‌نامه اجرایی آن هم تهیه شد.
بعد از گذشت ۱۴ سال با وجود این قانون نوسازی که مهلت ۱۰ساله داشته است، اگر آمار و ارقامی که بیان می‌شود را قبول کنیم ما در تهران به صورت خوش‌بینانه فقط ۴۴ درصد در بخش مسکن ساختوساز داشتیم البته این عدد، داده‌ای کمی است و کیفیت، مقاومت، رعایت مقررات نظام مهندسی و پایداری در برابر زلزله خود جای بحث دارد. ما در سایر حوزه‌‌‌ها مانند خدمات، بحث‌های اجتماعی_اقتصادی، کسب و کار خرد مثل حوزه‌های ایمنی، امنیت، حقوقی، ثبتی و مالکیتی که حدود ۳۰ موضوع می‌شود که ما در آن‌ها پیشرفتی به دست نیاورده و آمار چندانی برای ارائه وجود ندارد. بعضی از آن‌ها هم زیر صفر هستند. این آمار ۴۴ درصدی در کشور ۸ درصد است یعنی با کمک گرفتن از آمار تهران می‌شود ۱۶ درصد.
پس اگر با تکیه بر آمار بخواهیم جواب این سؤال را بدهیم یعنی بگوییم «سیاستهای اجرایی مبتنی بر سیاستهای اتخاذشده قابل تحقق است یا خیر؟»، پاسخ منفی است و سیاستهایی که اتخاذ شده نتوانسته اجرای نوسازی را محقق کند. اما اینجا می‌شود سؤال را به‌گونه‌ای دیگر هم مطرح کرد: «آیااساساً سیاستهایی که اتخاذ شده کافی بوده یا نه اگر کافی بود اجرا شده یا نه؟». پاسخش همان بالاییست.
زمانی بحث سر این است که سیاستهای اتخاذشده کافی بوده یا نبوده که باید به سراغ سیاستهای تکمیلی برویم و سیاستها را دقیق‌تر به روز کنیم. اما ممکن است بگوییم سیاستهای اتخاذشده مشکلی نداشته و خوب بوده است. اگر این فرض را در نظر بگیریم، پس اجرا موفق نبوده است. اگر زیرساخت‌های حقوقی قانونی و ساختاری و همۀ اینها اگر هم خوب بوده باید آسیب‌شناسی کنیم که چرا منجر به نوسازی ۷۰ هزار هکتار بافت فرسوده نشده است. پس به نظر می‌رسد که ما در هر دو جهت ضعف داریم.
ما در سازوکارها هنوز ضعف داریم بعضی کشورها مثل ایران با انباشت قانون مواجه هستند و تا دلتان بخواهد در حوزه‌های مختلف قانون وضع کرده‌اند. اما این دست کشورها، دستورالعمل‌های اجرایی ندارند. سازمان‌ها خودشان نمی‌دانند در انجام این کارها چه کاره هستند و بلاتکلیف مانده‌اند. همین یک نکته که ۳۰ دستگاه با عینک بافت فرسوده به شهر نگاه نمی‌کنند و فقط ۳۲ امی یعنی شهرداری تهران به آن نگاه می‌کند گویای همین مطلب است یعنی شهرداری تهرانی که بیش از یک دهه است که شهرداری را در دست دارد که بخشی از آن را ویژه و علی‌حده دیده از سال ۸۴ اعلام کرده که بافت‌های فرسوده، بخشهای توسعه‌نیافته و معنی‌دار شهر هستند که باید روی آن‌ها به طور ویژه‌ای کار کرد. شهرداری تخصیص‌‌‌ها را صفر کرده، از حق و حقوق خودش گذشته است. پروژ‌ه‌های الگو، راهکارهای الگو، روش‌های الگو و چه و چه …. آیا این عینک در بخشهای دیگر هم هست؟ در بهزیستی، فنی‌حرفه‌ای و در آموزش پرورش در سازمان نوسازی مدارس و در آب و برق و گاز هم است؟ نیست چون اگر بود وضع درست می‌شد یعنی شرکت توزیع برق باید سیستم‌های فرسوده چوبی ۵۰ ساله‌اش را تعویض کند. گاز هم همینطور و در سایر حوزه‌‌‌ها مثل حوزه اجتماعی کسب‌وکار وزارت کار و تعاون نیز بایستی با یک عینک بافت فرسوده به توسعه در حوزه خودشان نگاه کنند. پس یکی از خلا‌های این وضعیت و مشکل سازوکار است. بر فرض اینکه سیاستهای اتخاذشده مشکلی نداشته باشد، در حوزۀ بودجه اعتبارت هم همینطور یعنی سازمان برنامه اصلاً الویتش بافت فرسوده نیست. اصلا کشور الویت جلو افتادن در توسعه بافت فرسوده را ندارد. از منابع تخصیصی سازمان برنامه و بقیه دستگاه‌‌‌ها ما می‌توانیم حضور دولت را در این عرصه در راستای تحقق سیاستها ارزیابی کنیم.
وقتی از سیاستها صحبت می‌کنیم سه سطح داریم. یک سطح ساختاری به این مفهوم که «سیاستهای اتخاذشده، اجرایی و آنچه که ماهیتاً از آن به‌عنوان سیاست صحبت می‌کنیم از استراتژی‌‌‌ها اصول و مبانی، دانش، اهداف، تجربه و مسائل دیگری حاصل شده؟» جواب خیر است. این سیاستها برآمده از روحیه و رویکردهای مدیریتی و شرایط خاص سیاسی برآمده از یک نظام ساختاریافته، تعریف‌شده، پیوسته و سیستمی نیست. سطح دوم، سطح نهادی است. یعنی تداخلات وظایف دستگاه‌‌‌ها، تعدد و تنوع وظایف سازمان‌‌‌های مسئول، بی‌تفاوتی و عدم انگیزش آن‌ها در ورود به کار که در این سطح هم موفق نبوده‌ایم. در سطح سوم یعنی سطح خرد و نگاه بخشی کردن هم موفق نبوده‌ایم.
بنابراین سیاستهای نوسازی تک‌بعدی بوده و منجر به نوسازی نشده است. در مجموع می‌توانیم بگوییم در هیچ کدام از سطوح فوق ما موفقیتی بدست نیاوردیم. زحمات کشیده شده و رنج‌‌‌ها برده شده و تلاش‌‌‌ها صورت گرفته اما تداوم نوسازی به صورت کامل محقق نشده است و در حوزۀ سیاستهای اتخاذشده واجراشده و سازوکارهایی که برای اجرا باید برگزینیم در سطح ساختاری، نهادی و خرد نیاز به کار دارد.
_چرا پس از یک دهه دستگاه‌های مسئول در بافت فرسوده، هنوز از وظایف خود شانه خالی می‌کنند؟
علیرضا عندلیب: شانه خالی نمی‌کنند. ما کسی را تخطئه نمی‌کنیم که اینها که سر کار هستند بی‌مسئولیت، بی‌انگیزه و بی‌تعهد هستند. همه می‌خواهند کاری بکنند. بیش از ۲۰-۲۵ دستگاه واقعاً به انحای مختلف می‌خواهند کار کنند اما نمی‌توانند یا اینکه قوانین و روش‌‌‌ها و خلا‌‌هایی در این خصوص وجود دارد و راهکارهای فرسوده و ناکارآمد، اجازۀ این کار را نمی‌دهد. برای مثال ما قانونی داریم که در حریم راه آهن باید طبق ضوابط حریم عمل کنیم. این استعلام یا مجوز را بگیریم یکسال برای کسی که متقاضی پروانه است در فاصله ۷۰ متری قطاری که دیگر وجود ندارد و زیرزمین رفته است. باید این چابکی وجود داشته باشد و قانون عوض شود. یعنی راه آهنی به زیرزمین می‌رود و قانونش سر جایش می‌ماند. ۹ کیلومتر قطار به زیر رفته اما هنوز قوانین قبلی جاری و ساری است و به مانع ساختوساز در بافت فرسوده بدل شده است. پس برخی قانون‌‌‌ها فرسوده هستند. اما چون باید قانون‌مدار عمل کرد، در زمان اجرا درگیر می‌شویم. نزدیک به ۳۰ درصد بافت فرسوده شاید تا ۸۰ سال دیگر هم نوسازی نشود. اگر همه بیایند پای کار باز هم نمی‌توانند نوسازی را به اتمام برسانند، چون قانونی وجود ندارد یا اگر وجود دارد اجازۀ کار نمی‌دهد.
نکتۀ دوم منابع و محدودیت‌های مالی است. کسی که بخواهد کار کند، با منابعی که برای یک کار پنج ساله به او داده می‌شود در طول این مدت یک‌پنجم کار را می‌تواند انجام دهد. هرچند که این یک مسئله است که نوسازیِ بخشی نمی‌تواند موفق باشد و باید بخش خصوصی و مردم هم وارد شوند اما به هر حال بدون حضور دولت و منابع وسیع آن‌ها هم امکان کار نیست. شهروندان که نمی‌توانند خدمات زیرساختی بسازند، باید ارتقاء حوزه عمومی را دولت و شهرداری به عهده بگیرد. زیرساخت‌های فرسوده مثل مدرسه ۵۰ سال پیش که دارد فرو می‌ریزد روی سر بچه‌‌‌ها. تا کی خیّر خیّر خیّر؟
نکته سوم روش‌های ناکارآمد و تکنیک‌های ناکارآمد است. اگر بریم سراغ آن بعد نوسازی که تکنیکال است، هنوز بحث سنتی ساختوساز را داریم. سرعت پایین و مشکل کار، کم‌کیفیت‌بودن آن است. متخصص و کارگر ماهر در این حوزه هم زیاد نیست. الان دانشگاه‌های ما چقدر بر اساس نیاز بازار نیرو تربیت می‌کنند؟ بنابراین ابزار مناسب کار هم فراهم نیست. اگر بخواهیم یک جمع‌بندی از مشکلات و موانع بکنیم باید بگوییم که ده‌‌‌ها مشکل و مانع مفهومی، دانشی، تجربی، مدیریتی، قانونی، مالی و اجرایی در این مسیر وجود دارد که بطور خلاصه می‌توانیم آن‌ها را در سه مشکل اصلی خلاصه کنیم:
اولین مشکل هدف گذاری است. ما در این جهت دچار مشکل جدی هستیم. درک مشترک و واحدی از هدف نوسازی وجود ندارداین که همه می‌خواهند کاری بکنند اما نمی‌دانند چه می‌خواهند بکنند، به دلیل نخواستن نیست به دلیل ندانستن است. آرمان‌های نوسازی در هدف‌گذاری دچار ابهام است. مشکل دوم مشکل ساختار است، ساختارهای قانونی، مالی، پشتیبانی، روشی و منابع. ساختارهای ما بروکراتیک و ناقص است. یعنی هم سیستم ما بخشنامه‌ای است هم آدم‌‌‌ها قدرت نفوذ و اقتدار و ابتکار لازم برای کار را ندارند. یعنی در حقیقت، سیستم اداره‌ای دست و بالشان را می‌بیندد. اگر کسی هم ابتکار و یا خلاقیت، یا نوآوری و الگوی نویی داشته باشد قادر به محقق کردن آن نخواهد بود. بنابراین دستگاه در حقیقت درگیر همین سیستم‌های اداری ناقص می‌شود. مشکل سوم ضعف مدیریت است. ما نیرو و توان و مهندس داریم. اما مدیران قوی و کاربلد، کسی که از ظرفیت‌‌‌ها استفاده کند و بداند و بتواند نیروها را به خط بکند، کسی که بتواند توانمندی‌‌‌ها را به‌کار بگیرد و نیروها و ظرفیت‌‌‌ها را حفظ کند و توسعه دهد، نداریم. در بحث مدیریتی یک بلاتکلیفی دیگر هم داریم که کی از کی بایستی سؤال کند؟ بحث ضمانت اجرایی طرح‌‌‌ها و برنامه‌‌‌ها اینها همه در حوزۀ مدیریی است. وقتی من واژه «ضعف مدیریتی» را به‌کار می‌برم یعنی هم خود مدیرانی که هستند ممکن است ضعف داشته باشند و هم ضمانت اجرا ندارند. بعضی وقت‌‌‌ها هم که مدیریت خوب و ضمانت اجرایی هم داریم تغییرات سریع مدیریتی مشکل‌ساز می‌شود. بنابراین نداشتن یک الگوی صحیح مدیریتی هم یکی از ضعف‌های نوسازی است.
وقتی در این سه جهت ما مشکل و ضعف داشته باشیم اگر نیروها بر فرض انگیزه و تعهد خدمت هم داشته باشند، امکان کار ندارند. از مشخصه‌های اصلی فرایند نوسازی یا توسعه _که نوسازی بخشی از آن است_ این است که باید پایدار باشد. پایداری به این معنی که لوازم نهادینه‌شدن یک کار برقرار باشد، قانون لازم، ساختار لازم، سیستم مدیریتی لازم، فرایند لازم، هدف گذاری لازم، نیروی انسانی و منابع لازم. اینها هستند که می‌توانند باعث نهادینه شدن یک کار شود.
_آیا عدم مسئولیت‌پذیری دیگر دستگاه‌‌‌ها فعالیت‌های توانمندسازی و بهسازی انجام شده از سوی سازمان نوسازی را توجیه می‌کند؟
علیرضا عندلیب: این سؤال یعنی «چرا سازمان نوسازی وارد حوزۀ توانمندسازی شده است». کار سازمان نوسازی، نوسازی و بهسازی است. توانمندسازی به این سازمان ارتباطی ندارد و آیا عدم ورود دیگران، ورود سازمان را توجیه می‌کند؟ به عبارتی دیگر اگر دیگران به وظیفه‌شان عمل نمی‌کنند، سازمان هم نباید کار آن‌ها را بکند. اگرپلیس نباشد سازمان کار پلیس را هم می‌کند، اگر شهرداری زبالهها را نبرد، سازمان مسئول جمع‌آوری زبالهها هم هست؟ سؤال اگر این باشد سؤال خیلی زیرکانه‌ای است. بله توجیه می‌کند.
نه به این دلیل که همه چیز بایستی در سازمان نوسازی تجمیع شود ما از مدیریت واحد صحبت نمی‌کنیم. توجیه می‌کند چون بعضی از کارها در صورت انجام بعضی کارهای دیگر نه تنها بی‌اثر می‌شود بلکه به ضد خودش تبدیل می‌شود. مثلاً شما نوسازی انجام می‌دهید و در بافت تا می‌توانید خانه می‌سازید ولی خدماتش را نمی‌سازید و این به ضد نوسازی تبدیل می‌شود. عدم ورود سازمان نوسازی به برخی اقدامات توازن اقدامات نوسازی را با اختلال مواجه می‌کند. اینجاست که این سؤال هوشمندانه مطرح می‌شود که اساساً نوسازی بخشی از فرایند توسعه است؟
از مهم‌ترین مشخصه‌های توسعه و نوسازی، همه‌جانبه‌بودن آن است. یعنی شاخص‌‌‌های توسعه بایستی با هم شروع به رشد کنند. نمی‌توان در جاده پیش رفت امادر آب و برق متوقف ماند. این همه‌جانبه نیست، نوسازی و توسعه باید متوازن باشند. اگر ما در توسعه متوازن عمل کنیم بخش‌‌هایی که عقب هستند ترمز بخشهای دیگر می‌شوند.آن‌هایی که جلو هستند لزوما بخشهای عقب مانده را به پیش نمی‌برند. بنابراین عدم توازن در توسعه و نوسازی باعث کند‌شدن سرعت آن‌ها می‌شود. بنابراین چنانچه بین اقدامات کالبدی و انسانی توازن برقرار نکنیم نوسازی متوازن اتفاق نمی‌افتد. اینکه چرا سازمان نوسازی وارد توانمندسازی هم می‌شود برای برقراری توازن است. نوسازی متوازن اگر بخواهد انجام شود هم توانمندسازی و هم نوسازی و بهسازی بایستی انجام شود وگرنه هر اقدامی به ضد خود تبدیل می‌شود. من پیشنهاد می‌کنم به کتاب «نظریۀ متوازن بافت‌های فرسوده شهری» نوشتۀ بنده مراجعه بفرمایید. بحث نوسازی متوازن و نوسازی توازن‌بنیان در آنجا مبسوط صحبت کرده‌ام. برگردیم به سؤال قبلی که دربارۀ حوزۀ سیاست‌گذاری‌‌‌ها بود. آیا می‌توان اقدامات کالبدی را از اقدامات اجتماعی و انسانی جدا کرد؟ اینها را باید با هم پیش برد در همان آنی که اقدامات کالبدی و نوسازی در حال انجام است بایستی اقدامات توانمندسازی هم انجام شود تا توازن برقرار شود. بنابراین ورود سازمان به عرصۀ توانمندسازی توجیه می‌شود.
اگر بخواهیم از این سؤال جمع بندی داشته باشیم باید اساساً توجه داشته باشیم که ماهیت کار نوسازی کار نهادی است نه سازمانی. بین کار سازمانی، اداری و نهادی تفاوت هست. سازمان در حیطۀ مشخص دارای وظیفه و مأموریت است. اما نهاد در قالب تکلیف عمل می‌کند. نهادی فکر‌کردن یعنی انجام کاری که زمین مانده وگرنه درکار بعدی ما معطل می‌مانیم. من معتقد هستم که کار نوسازی از سنخ کار دل است، جهادی و تکلیفی و نهادی است. باید سازمان نوسازی هر کار زمین‌مانده‌ای را انجام دهد. اگر وظیفۀ دیگران هم هست که این کار را انجام دهند بعید می‌دانم مدیران امروزی این سازمان با این موضوع مخالف باشند. اگر دستگاه‌های دیگر توانایی انجام کارهای خودشان را داشته باشند سازمان استقبال می‌کند و بهتر است که آن‌ها تشویق به کار شوند. ولی اگر هر دستگاهی به هر دلیلی به وظیفه‌اش عمل نکرد یا ناقص عمل کرد سازمان باید وارد شود و کار را پیش ببرد تا انجام شود.
_در نوسازی بافت فرسوده با توجه به خطر زلزله و بحران ناشی از آن، آیا تبدیل نوسازی از یک اقدام پیشگیرانه و نجات‌بخش به یک فرایند ایده‌آل‌گرا را منطقی می‌دانید؟
علیرضا عندلیب: فرض شما در این سؤال این است که ما برای مواجه با زلزله یک منطق ایده‌آل‌گرا داریم و یک منطق پیشگیرانه. ابتدا باید در این مورد بحث کنیم که آیا واقعا با دو منطق مواجهیم؟ به عبارت دیگر آیا ما با تناظرهای معکوس مواجهیم که باید انتخاب بکنیم؟ به نظر من اینطور نیست و اینها نه از جنس تناظرهای معکوس بلکه از جنس تناظرهای سازگار هستند که در کتابی که ذکر کردم (نظریۀ نوسازی متوازن بافت‌های فرسودۀ شهری) مفصل توضیح داده شده است. اینها یکدیگر را نفی نمی‌کنند بلکه مکمل و تکمیل‌کننده هم هستند.
بله در مواجه با بحران زلزله در تهران نباید سراغ ایده‌آل‌های دست نیافتنی برویم ولی دید ما باید تغییر کند و برای اقداماتی که می‌کنیم بایستی به این نگاه برسیم که یک پیوست کاهش خطرپذیری شهر داشته باشیم. اگر پروژۀ مسکن، یا بهسازی محیطی یا تأمین خدمات یا پروژه‌ای اجتماعی، اقتصادی یا یک پروژه مختلط چندبعدی داریم که خیلی پیچیده هستند همه باید ذیل نام نوسازی و با دیدگاه کاهش خطرپذیری پهنه‌ای که در آن کار می‌کنیم صورت پذیرد. ما با منظومه‌ای از کارها مواجه هستیم. به بخشی از آن‌ها پرداخته شده و به بخش دیگری پرداخته نشده است حتی بحث پدافند غیرعامل هم بایستی به اینها اضافه شود. با توجه به شرایط تهدیدی که ما در ابعاد مختلف داریم باید پیوست پدافندغیرعامل هم در همه طرح‌‌‌ها رعایت شود. آیا ما نقشه‌های پهنه‌بندی سازمان مدیریت بحران را با بافت فرسوده روی هم انداخته‌ایم که ببینیم کجا نباید تشویق کنیم؟
ما دو منطق نداریم و یک منطق داریم و آن هم کاهش خطرپذیری است. لطفاً فقط زلزله نگویید همین الان با کارهامون در بعضی از مناطق زلزله ایجاد کرده‌ایم. بعضی جاها بدون زلزله ساختمان ممکن است روی سر ساکنین آن خراب شود. کاهش خطرپذیری بایستی در الویت همۀ کارهای توسعۀ شهر و از جمله نوسازی قرار گیرد. جاهایی نباید نوسازی شود و باید جلوگیری شود.
اگر بخواهم این سؤال را هم جمع‌بندی کنم اینطور می‌گویم که نوسازی یک پروژه نیست که مثلاً فرض کنید بهتر است نگاه به آینده داشته باشد یا به بحران فعلی؟ یک فرایند است. فرایندی که اقدامات پروژه‌ای فرایند آن باید با هم سازگار و هم‌افزا و متوازن به پیش رود. معطل‌ماندن در مواجهه با بحران و فقط پرداختن به مسائل و مشکلات امروز، فردا مارا با مشکلات و مسائل بیشتری مواجه می‌کند. مهارت مدیریت قدیم بسته به قدرت ما در مواجهه با بحران بوده است و مهارت مدیریت جدید پیش‌بینی و اجتناب از بروز مشکل و تشخیص موقعیت بحران است که آن هم از طریق آینده‌نگری ممکن می‌شود.
بنابراین می‌بینیم که این دو چقدر بهم وصل هستند. یعنی اگر ما امروز به دنبال مهارت‌های مدیریت جدید هستیم باید برای اینکه بحران پیش نیاید و تشخیص موقعیت‌های بحرانی بدهیم و از بروز مشکلات بحرانی اجتناب کنیم با آینده‌نگری به پیش‌بینی آن‌ها بپردازیم. بنابراین ملاحظه می‌کنید که این دو را ما نباید از همدیگر جدا کنیم و بایستی همسویی آتها را بشناسیم و در آن مسیر برنامه‌ریزی و طراحی کنیم. پویایی برنامه ریزی که هر دو جهت مشکلات اورژانسی امروز و آینده را در نظر می‌گیرد که هر دو را باید برای برنامه‌ریزی مد نظر قرار داد. من شعاری را در سال ۸۵ مطرح کردم و امروز هم معتقدم این شعار باید مد نظر همه مدیران و دست اندرکاران بافت فرسوده قرار بگیرد. شعار این بود که «با دانش و مدیریت دیروز، نمی‌توان بافت‌های فرسودۀ امروز را برای نسل فردا نوسازی کرد».
نظرآنلاین
