ضرورت تأمین محل استقرار کاربری­های خدماتی غیرانتفاعی دولتی و  مشکلات آن

 

براساس شرح خدمات­های مختلف شهرسازی، از جمله شرح خدمات تیپ ۱۲، طرح­ریزان شهری موظف هستند که، محل استقرار خدمات غیرانتفاعی که دولت مسئول تأمین آنها در شهرهاست (مثل آموزش، درمان، ترتیب بدنی، بهداشتی، فرهنگی) را، در طرح­های شهری مشخص نمایند.

اصرار به این امر تا حدیست، که حتی در طرح­های جامع که تا حد قطعات نباید پیش برود هم، تعیین مکان آنها را، اجباری می­نمایند.

علت اینکه تعیین این مکان­ها اجباریست، اینست که، ارگان­های مسئول تأمین این خدمات، برای انتخاب مکان­های مناسب برای آنها، دچار مشکل نشده و یا در نقاط غیرمناسب، باین امر اقدام ننمایند.

۱- مشکلات ناشی از تعیین محل استقرار خدمات (غیرانتفاعی) موظف دولتی

تعیین این مکان­ها در اراضی متعلق به مردم با موانع فراوانی مواجه است.

یک- وجود قوانین و مقرراتی که از نظر قانونی این امر را با مشکل مواجه می­سازند.

–        طبق ماده ۴۷ قانون اساسی، مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد، محترم است.

–        ماده ۲۲ قانون اساسی می­گوید: حیثیت، جان، مال، حقوق، مسکن و شغل اشخاص از تعرض مصون است.

دو- مبانی شرعی

–        قاعده تسلیط که می­گوید هر مالکی، نسبت به مال خود تسلط کامل دارد.

–        یا کلام پیامبر که می­فرماید: مال مسلمان مثل خون او، محترم است.

سه- مبانی عرفی

در جامعه ایران عرف حکم می­کند که مالکیت، از جمله مالکیت بر زمین، در زمره حقوق حقه مردم باشد و نباید مورد تعرض قرار گیرد.

چهار- حقوق جهانی

اعلامیه جهانی حقوق بشر در ماده ۱۷ می­گوید:

” (۱) هر شخص به تنهایی یا همراه دیگران حق مالکیت دارد.

(۲) احدی را نمی­توان خود سرانه از حق مالکیت محروم نمود.”

o    بدین­ترتیب مصوبات شهرسازی در مورد تعیین مکان استقرار خدمات عمومی در اراضی خصوصی کاملاً در تعارض با قانون، شرع و عرف قرار می­گیرد.

۲- کوشش­هایی که برای رفع تناقض صورت پذیرفته

برای رفع این تناقض که منبع اصلی تعارضات بین شهرداری­ها و مردم است، مجلس در ۲/۹/۱۳۶۷ در قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح، با صحه به اینکه ادارات دولتی موظف به خرید این اراضی هستند، برای آنها تنها ۱۸ ماه مهلت برای خرید تعیین کرده است. (البته تا ۵ سال هم شروط بازدارنده وضع نموده است، که می­تواند بوسیله مالک زمین، با سپردن تعهد، مورد توجه واقع نشود).

شهرداری­ها، ادارات کل راه و شهرسازی و ادارات مسئول خدمات دولتی با مقررات دیگری کوشش می­نمایند که این ۱۸ ماه طولانی­تر نمایند. مثلاً بجای ۱۸ ماه از تصویب طرح، این تاریخ را از مراجعه مالک محسوب می­نمایند و یا با تصویب طرح­های جدید، باز هم شروع جدیدی برای این ۱۸ ماه وضع می­نمایند. که عملاً فقط برای شهروندان ضعیف­تر قابل تحقق است و باقی از آن موانع می­گذرند.

درتاریخ ۲۸ دیماه ۹۵ معاون حقوقی وزارت راه و شهرسازی و در تفسیری که از موضوع نموده است، به استناد به ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید، می­گوید: “شهرداری­ها مکلفند در صورت عدم اجرای طرح با کاربری موردنیاز دستگاه­های اجرایی تا پایان مهلت قانونی، بدون نیاز به موافقت دستگاه اجرایی ذیربط با تقاضای مالک طبق قوانین و مقررات مربوطه پروانه صادر کنند. طرح جدید موجب ایجاد مهلت جدید برای شهرداری­ و دستگاه­های اجرایی نخواهد شد“.

o    بدین­ترتیب عملاً (برای شهروندان غیرضعیف) فقط ۱۸ ماه فرصت، برای دستگاههای اجرایی آنهم برای خرید این اراضی وجود دارد.

که کاملاً با سقف زمانی طرح­ها (که دهسال از تصویب است) مغایرت دارد. یعنی می­توان گفت با این تفاصیل، برای دستگاه­های اجرایی عملاً در ۵/۸ سال از هر طرح زمین معینی برای خرید، احداث و استقرار خدمات مربوطه وجود ندارد.

بدین­ترتیب این امر، یا موجب عدم اجرای طرح­های ارگانهای مربوطه می­شود و یا احتمالاً با خرید اراضی نامناسب برای کاربری مربوطه منجر خواهد شد.

یعنی تمام تمهیدات اندیشیده شده (برای تأمین زمین خدمات دولتی)، با تمام مشکلاتی که برای شهرداری و مردم حاصل می­شود، تنها ۱۸ ماه برای خرید اراضی خدمات دولتی زمان ایجاد می­کند.

 

۳- راه­حل­های تأمین اراضی برای تمام دوره تهیه طرح

چندین راه­حل برای مشخص نمودن اراضی به گونه­ای که در تمام دوره طرح دستگاه اجرایی بتواند نسبت به خرید یکی (یا تعداد لازم) آنها اقدام نماید، قابل برنامه­ریزیست.

یک- تهیه یک نقشه برای هر دستگاه اجرایی که تمام اراضی مناسب برای کاربری مربوطه (که می­تواند چندین برابر حد موردنیاز باشد) را نمایش دهد.

دو- پهنه­بندی شهر (مشابه طرح­های ساختاری- راهبردی) و تعیین تعداد وسیعی از پهنه­هایی که کاربرهای مربوطه بتواند در آنها مستقر گردد.

از مزایای این روش­ها اینست که: عملاً برای دستگاه اجرایی، شانس­­های زیادی برای تأمین زمین ممکن می­سازد. حتی از این طریق دستگاه مربوطه می­تواند از طریق مناقصه زمین ارزان­تری را بخرد.

از معایب این روش اینست که ممکنست تمام قطعات، یا پهنه­های معین شد. در طول طرح کاربری­های دیگری را که می­توانند بگیرند، اخذ نمایند و برای کاربری موردنظر زمینی باقی نماند.

البته می­توان به انتخاب این قطعات و پهنه­ها آنقدر وسعت بخشید که، احتمال این امر پایین بیاید.

روش دوم اینست که، در مورد آخرین زمین هر کاربری، (طبق مقرراتی که بهنگام تصویب طرح معین می­شود) به تثبیت آن در همان زمان اقدام و ۱۸ ماه به دستگاه مربوطه برای تملک آن فرصت داد (با اعلام اینکه این آخرین زمین قابل تملک برای این کاربری در محله، ناحیه یا شهرست) و در صورتی که به تملک اقدام نکنید تا تهیه و تصویب طرح بعدی زمین مناسبی برای کاربری مربوطه در شهر وجود ندارد.

 

۴- راه­حل تأمین اراضی از طریق توزیع هزینه آن به کل یا بخشی از شهروندان

در این روش به استناد مثل “ظلم بالسویه عدل است“ شهر به عهده می­گیرد که بجای تعیین تعداد معین زمین در شهر و انتقال فشار ناشی از تأمین اراضی خدمات دولتی به تعداد اندکی از زمین­داران، این امر به تعدادی بیشتری از زمین­داران منتقل شود.

بدین­ترتیب که وقتی تعداد زیادی پلاک برای هر کاربری تعیین می­شود و یا پهنه­های زیادی برای این امر در نظر گرفته می­شود. هر کدام از آنها که برای جواز مراجعه می­کنند با اخذ درصد از قیمت اراضی (مثلاً اگر ده برابر زمین تعیین شده باشد معادل۱۰%) او بتواند از دیگر کاربری­های پهنه خود بهره­ور شود. این مبالغ با تکیه بر مصوبه مورخ  ۲/۹/ ۱۳۶۷  شورایعالی، در صندوق عمران شهر واریز و با رسیدن به حد مناسب، یکی از اراضی تعیین شده برای آن کاربری خریداری و به سازمان مربوطه اطلاع داده شود که، می­تواند نسبت به ساخت و بهره­برداری از آن اقدام نماید.

·    روش بعدی اینست که، این امر به کل شهروندان تحمیل شود. بدین­ترتیب که اگر برای مثال ۸% سطح شهر باین خدمات اختصاص می­یابد، بهنگام اخذ جواز علاوه بر عوارض دیگر ۸% هم برای خرید اراضی خدمات دولتی اخذ به خرید زمین برای ارگان­هایی که، اعلام آمادگی ساخت می­نمایند، اختصاص یابد.

·    روش سوم اینست که، به استناد مصوبه ۳/۱۰/۱۳۶۹ شورایعالی که زمین­داران موظف هستند، با ورود اراضی خود به محدوده خدماتی شهرداری، پنجاه درصد اراضی خود را برای تأمین خدمات به شهرداری واگذار نماید. (شهرهای بزرگ ۵۵%) تمام کسانی که برای اولین بار، اقدام به درخواست پروانه می­کنند (یعنی اولین باری که زمین برای احداث بنا به زمین و بنا می­خواهد بدل شود) این مقدار اراضی را اخذ و به استقرار خدمات دولتی غیرانتفاعی اختصاص یابد.

 

۵- جمع­بندی

بدین­ترتیب برای حل معضل تملک اراضی برای خدمات غیرانتفاعی دولتی چند روش قابل تصویرست.

یک- روش موجود با همه مشکلات آن که نتیجه­اش فقط تحقق ۱۵% کاربری­ها، در اراضی ضعیف­ترین شهروندان است.

دو- تعیین تعداد وسیعی زمین برای هر کاربری (بشکل نقشه مستقل یا پهنه­بندی) و دادن شانس تملک برای خرید هر سازمان اجرایی در زمانی که بتواند.

سه-توزیع این مشکلات به تعداد وسیعی از شهروندان، اخذ عوارض از تعدادی که آن کاربری در زمین آنها می­تواند مستقر شود.

چهار- توزیع این مشکل به کل شهروندان (با اخذ عوارض اضافه خرید اراضی کاربری غیرانتفاعی دولتی)

پنج- بهره­وری از مصوبه اخذ ۵۰% (۵۵% شهرهای بزرگ) اراضی که به محدوده وارد می­شوند.

 

۶- جمع­بندی گونه­های مختلف طرح تفصیلی و چگونگی نحوه تأمین خدمات دولتی

سه گونه طرح تفصیلی قابل تدوین است:

یک- شکل کلاسیک با تعیین کاربری خدماتی ضروری

دو- شکل کلاسیک با تعیین لایه­های کاربری­های خدماتی

سه- پهنه­بندی کاربری­ها

۶-۱- شکل کلاسیک

در این شکل کاربریهای خدماتی دولتی پیشنهادی نیز مثل معمول مشخص می­شوند و برحسب تجارب گذشته انتظار موفقیت آنها در استقرار کاربری­های خدماتی غیرانتفاعی دولتی حدود ۱۵% تا ۲۰% است.

·    یک راه­حل برای تحقق بیشتر طرح اینست که مسئولیت تملک اراضی این خدمات را که قانوناً باید سازمان اجرایی مربوطه بر عهده گیرد، بر گردن شهروندان بگذاریم و با اخذ عوارض برای خرید این اراضی از کلیه کسانی که اقدام به درخواست پروانه می­نمایند اخذ نماییم و این عوارض صرف خرید اراضی واقع در طرح شوند.

۶-۲- شکل کلاسیک با لایه­های کاربری

در این شکل بجای تعیین کاربریها به تعداد موردنیاز، تمام اراضی که برای هر کاربری مناسب هستند، در نقشه­های جداگانه به سازمان مربوطه ارائه می­شود و بدین­ترتیب شانس آن سازمان را برای خرید اراضی بالا می­برد.

·        برای محقق شدن طرح (با فرض اینکه بار خرید زمین به گردن شهروندان گذاشته شود) دو راه­حل وجود دارد.

o       راه اول، مشابه روش قبل، اخذ عوارض از کلیه شهروندانی که نسبت به ساخت و ساز اقدام می­نمایند، است.

o    راه­حل دوم، که از اراضی که برای هر کاربری تعیین شده­اند (و این بار تمام آنها روی نقشه منعکس می­شوند) عوارض اخذ و صرف خرید یکی از آن اراضی شود و باقی پس از پرداخت عوارض بتوانند از کاربری مشابه اطرافیان بهره­مند شوند.

۶-۳- ارائه نقشه­های طرح تفصیلی با پهنه­بندی کاربری­ها

 

در این شکل محل دقیق کاربری خدماتی دولتی تعیین نمی­شوند، ولی در پهنه­های متعددی برای آنها شانس استقرار در نظر گرفته می­شود، که از یکی  از دو روش اخذ عوارض از کلیه شهروندان و یا همان پهنه­هایی که برای این کاربری­ها تعیین شده­اند می­توان سود برد.